电子政务的过程是一个深入变革的过程，既包括政府业务工作的流程再造，也包括信息化建设机制的创新。江苏工商管理信息化的BOT模式为我国不断开展的电子政务建设探索了一条新的模式，但也提出了一些值得思考的问题。 

在全国第一个实现省、市、县、所四级联网，将网络联通到全省765个工商所；内容规范化的业务软件全部开发完成，通过数据初始化和新业务软件的使用形成较为规范完整的动态的全省业务数据库，并形成工商部门掌握的经济户口和企业信用两个主题数据库，形成一个完整可用的、动态实时更新的信息管理系统。江苏工商管理信息化项目从规划到建成仅用了短短两年的时间，这一速度让全国的同行瞩目和羡慕。

江苏工商信息系统建设速度如此之快，与其创新的信息化建设机制密不可分，他们大胆引入BOT的市场投资经营模式，既解决了信息化建设上投资不足和技术力量薄弱等长期困扰政府部门的问题，也为企业投资开发利用政府部门的信息资源探索了新模式。

中信国安集团和创维集团的参与使江苏工商信息化以超常规的速度发展。三年多过去了，江苏工商信息化取得了长足的进步，但随着政策、市场环境的变化，项目当初设计的企业退出机制也面临着新的考验。

“三网三库一中心”为框架

江苏省工商系统信息化始于2000年6月，江苏省工商行政管理局成立了信息化领导小组，负责全省工商系统的信息化建设的领导和协调工作。领导小组根据国家工商总局建立全国统一的“工商行政管理业务网络系统”的总体要求，结合江苏省工商局的具体业务需要，组织专家研究制定了江苏工商信息化系统“三网三库一中心”的总体规划。“三网”即内部业务网、外部服务网、协作网；“三库”指与“三网”相对应的数据库；“一中心”指企业电子身份认证中心。

在两年多的时间里江苏工商局迅速完成了网络基础建设、软件推广应用、数据库建设。网络建设是工商业务信息化的基础，目前江苏已经完成了工商系统内部的全省统一的网络，包括15个市局、138个县（区）、770个工商所，省局的各种信息可以很快地传递到市县级工商部门，基层的信息也能够及时地回到省局，通过这个网络把业务高速连接起来。

自2002年下半年江苏工商系统开始推广各种应用，到目前为止，内网上的各种业务软件获得大面积的推广、使用，工商系统7大业务的绝大部分业务处理均可通过内网进行，OA系统也已全面使用。已经形成了一整套的业务管理软件，主要集中在两项：一是工商系统行政管理软件，主要对业务流程进行规范；另一个是经济户口管理系统，把企业作为户口进行管理，是网络平台上的户口管理，包括登记、检查、处罚、奖励等工作，通过网络把信息连接起来，每一个户口都有完整的信息记录。在省、市、县登记的各类企业信息，可以通过网络查询。外网信息服务网站已于2002年10月份投入正式运行，省局、苏锡常等地市电子政务网站已于2003年12月建成并投入运行，网上年检等业务已在其上正常开展。

应用的核心是数据，并且要求数据准确。江苏工商系统花了相当长时间，在系统运行之前，通过初始化录入，把所有的企业信息录入数据库。而在项目试点开始之后，又通过新业务软件源源不断产生了大量的数据，初步形成较为规范完整的动态的全省业务数据库，并生成工商部门掌握的经济户口和企业信用两个主题数据库，省内71万家企业和140多万个工商户的登记信息、经营状况，以及变更信息，包括奖励信息、处罚信息，都已经完整地记录在整个数据库中。

可以说经过近三年的努力，一个完整可用的、动态实时更新的信息管理系统已经建成，为将来的“诚信江苏”打下牢靠的基础。

BOT解决技术和投资难题

长期以来，挡在政府信息化面前的有三大难题：思想意识落后、资金投入少、技术力量薄弱。如果说“思想意识落后”可以通过政府机构自身解决，那么BOT（指私营机构参与国家公共基础设施项目，并与政府机构形成一种“伙伴”关系）不失为解决投资和技术问题的有效方式。江苏工商局大胆尝试BOT方式，吸纳商业资本合作建设工商管理信息系统，在系统建成之后通过合作运营获得利润回报投资方。

据江苏省工商行政管理局信息中心石高平主任介绍，中信国安集团和创维集团成为江苏工商局BOT模式的合作方，该项目由创维集团和中信国安集团投资，项目建设由双方成立的合资公司承担，运营则要交给另外一家熟悉工商系统运作的企业来完成，即投资、建设、运营完全分开。这样做可以解决政府电子政务技术人才短缺、投资压力大的难题，同时由于政府掌握大量的信息资源，如果能够为企业所用就可最大化地服务社会，但是政府部门利用资源进行经营是肯定不行的，企业介入则比较合适。2001年4月中信国安集团和创维集团在江苏南京共同投资注册了江苏国安创维信息产业有限责任公司（简称国创公司），作为系统建设的总集成商。到目前为止，中信国安集团和创维集团为江苏工商信息化系统建设投入的资金累计达约1.5亿元人民币。

在中信国安集团和创维集团的参与下，江苏工商信息化项目迅速建成。为了在系统建成之后，顺利开展外网应用和服务，2001年11月，国创公司受中信国安集团和创维集团委托同江苏省工商行政管理咨询服务中心共同出资组建江苏省工商企业在线科技有限公司，负责外网信息服务的运营工作，以期逐步收回投资。根据当初的设想，在线公司利用数字化工商带来的信息成果，充分服务于企业和社会。并搭建起企业信用信息服务平台，发展江苏省企业成为会员用户，并以此为基础，逐步拓展省内、外其他用户。在线公司共有三种赢利模式：

1．发放身份认证证书。在开展外部服务网网上工商业务（如网上年检、网上变更、网上登记等）的同时，通过工商系统向全省工商企业用户发放企业身份认证证书（封装在Key中），它相当于企业电子营业执照，为业务系统提供身份认证、数字签名、加密通信等基本功能，是企业网上登记、网上查询、网上交易等网上工商业务和网上作业的安全基础。

2．发展网站会员，收取会员年费。在法律法规允许的范围内，整合内网有效数据资源，通过外部服务网信息服务网站提供企业登记信息查询服务以及工商政务信息服务，以此为基础，在企业自愿的前提下，主要通过工商系统向全省工商企业用户及社会用户发展网站会员，收取会员年费。

3．其他增值服务。通过不断完善外部服务网的内容，为企业提供增值服务，同时以商业化的运作逐步发展电子商务交易以及其他业务。

根据“三网三库一中心”的总体架构，江苏省工商局会同国创公司、在线公司历经广泛调研、设计、论证、招标建设等阶段的大量工作，于2002年10月份建成江苏工商身份认证系统（简称工商江苏CA系统），并于同期在试点地市（江苏省常州市）工商局开通了电子政务网站，提供网上年检应用服务。试点期间，常州市的近1000家企业领取了E-Key电子证照，并利用其提供的身份认证、数字签名等功能安全、顺利地实现了网上年检，取得了良好的效果，据事后组织企业进行的座谈等形式的调查显示，参与试点的绝大部分企业均认为网上年检开展得较好，比之传统年检方式更为快捷、方便、透明。

可以说至2003年初，整个信息化项目进展比较顺利，江苏工商信息化项目基本建成，在线公司的运营也按照当初的设想顺利运行。

“工商在线”遭遇政策风险

然而由于我国“电子签名法”没有实施，电子商务的CA认证没有定论。行业CA与地方CA出现了矛盾。在工商江苏CA系统设计、建设、试点期间，江苏省委机要局也在筹建江苏省电子商务CA中心。省委机要局及省国密办认为工商江苏CA中心与省里筹建的CA中心相冲突，要求停止工商江苏CA中心项目，双方多次协商均没有取得完全一致的意见。省国密办于2003年初要求工商江苏CA系统的建设商停止了对该项目的技术支持，并于当年2月份要求省工商局停止E-Key发行工作。迫于此种压力，2003年2月底，常州网上年检及电子营业执照发行试点项目宣布暂停。

另一方面，今年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》将实施，我国还会在不远的将来为政务信息公开立法。按照这两部法规，工商登记信息属于必须无偿公开的内容，在这种情况下，在线公司的第二种赢利模式“发展会员，有偿工商登记信息查询”也应该在政务公开的范围内，不应该继续收费。使在线公司的另一项业务也受到影响。

“根据原来我们与中信国安集团和创维集团设计，希望利用工商的资源，与国安创维组建共同运营公司，来解决网络的运行费用，通过为企业提供有偿服务，把运营成本和投资回收，但从目前实际情况看，在中国大环境下带来意想不到的困难。”谈起工商企业在线公司的未来发展，江苏工商行政管理局杨卫东副局长认为面临着四个方面的困境：首先是政策法规上的困难。目前工商企业在线公司发布的信息只是工商采集信息的一部分，可以说是基本资料。但是企业更关心的资料，比如财务数据，这些涉及到企业经营的数据能否对外公开发布、供社会查询，是否涉及商业机密，没有法律上的界定，所以暂时不能发布。并且由于“三网”中的协作网没有建成，工商采集的信息从信用数据角度讲也存在先天不足，没有税务、海关、银行等其他部门的数据。其次，尽管社会对于征信越来越关心，但江苏工商企业在线公司尚不具备这样的能力。现在在线公司是一家科技公司的架构，不能提供资信调查、信用评估类服务。第三，来自市场环境的压力，中国征信市场发育很不完善，企业对征信服务不关心。江苏工商企业在线系统从2002年10月开通，点击也有几十万次，原来设想，企业用户在进行商务交易的时候，可以查一下资产、负债等情况，评估交易风险，但目前虽然也有几千的会员，真正关心信用的不多。第四，还有一个潜在的困难，国家重视信用市场，政府就会推动扶持信用公司，上海市扶持了一家资信公司。江苏要建立“诚信江苏”、“诚信苏州”、“诚信常州”，也可能扶持资信公司，但不一定会扶持工商企业在线。“如果按照目前公司的做法，走下去是死路一条。”杨卫东副局长对工商企业在线未来的发展给出了很并不乐观的预测。

工商企业在线出路在哪儿？

如上所述依靠发展会员和发放CA身份证书两条路都充满困难，据工商企业在线总经理凌小莺女士介绍，2003年的目标是发展会员3万个，但实际只完成了3000多个，目前的情况实在不乐观。那江苏工商企业在线该如何办呢？

江苏工商信息化项目启动初期，根据双方沟通，工商局与国创共同经营工商企业在线，当时有很多好的设想：利用工商局的数据库资源经营，搭建一个网站平台，为用户提供安全的电子身份认证，在这个平台可以提供很多增值信息服务，包括电子商务交易、查询产品真伪。所以最重要的是，工商企业在线还应该发展增值业务，让企业感觉到这个网站对于企业真正有帮助，才能发展起来。

对于未来的发展，杨卫东副局长为工商企业在线公司指出了分三步走之路。现在有利的条件是国家重视征信，征信市场会逐渐发展，国外这个市场是很发达的，包括资信评定、信用调查、甚至是欠款的追缴。其实工商企业在线可以利用工商资源来做这项业务，前景是不错的。他认为工商企业在线的发展第一步是先有数据库，就是工商局提供的；第二步是征信，采集方方面面的信息，工商局也可以提供支持，但这些信息不仅仅是工商信息，因为工商信息大部分是处罚信息，对于信用不是最重要的，最重要的是交易过程中的履约等信息；第三步是建立数学模型，推出自己的信用产品，信用报告、资信评估等。因为工商登记的部分信息也不一定准确，通过这些数据的使用，也可以修正数据的真伪，进入良性循环。在线公司应该依靠现有条件，工商庞大数据库是一个独享资源，利用这个数据库发展业务。

江苏工商企业在线公司许一新董事长也希望公司能够加强增值服务。她指出，目前“工商企业在线”的状况很难用简单的好与不好来评价，对于公司的发展前景，她抱有很大希望，但是目前又的确遇到很大的困境。她希望“工商企业在线”能够长久的持续经营，而且在市场化运作上多下功夫，把内容、服务做好。“工商企业在线”如果通过对自身经营和服务的不断完善，让江苏省的企业甚至是全国其他地区的企业能够主动地对这个网站服务产生需求，购买这个网站所提供的增值信息服务，产生大量的会员企业，是很有前景的。

江苏工商企业在线总经理凌小莺女士则对未来有着谨慎的构想，2004年她希望不断提高网站的服务内容和服务质量，寻求更多的增值服务；同时加大市场化运作力度，增加会员征集；由于投资回收可能是一个比较长的过程，她也希望建立一支比较强的技术队伍，为其他政府或企业承接信息化项目，以增加公司的收入。

BOT需要企业投资退出机制

BOT是一种很好的电子政务建设模式，政府信息化项目实施得非常快，以江苏工商局项目为例，原来设想是分步建设，省与市先联网，然后是市与县相联，再与工商所相联。有了社会投资介入，资金一下子到位，一步就实现了省、市、县与工商所四级相联。而电子政务项目只靠财政建设有困难，也很难建好，除非像银行、税务、海关那样大资金投入。但是这种模式最大的问题就是必须考虑企业的退出机制，政府拿什么回报参与投资和建设的企业。

就目前的情况来看，江苏工商企业在线的经营很难在短时间内为国安和创维收回资金。总结这个项目的教训，杨卫东副局长认为，在当初设计资金回收模式时，从国安与创维来看，应该把握好自己的实力，有多大的能力承担多大的责任，承担多大的风险；从江苏工商局来说，由于中国处于转型期，变化的东西是一个部门所不能左右的，所以政府应该把握好政府、国家的政策环境，为企业收回投资创造稳定的有利条件。

但不管怎么说BOT模式是一种可以借鉴的电子政务建设模式，其他国家和地区的政府也常用到。我国的香港特别行政区政府在建设“电子政府”的时候，通过竞标，和记和HP获得了“公众服务电子化”计划从2000年至2004年共5年的专营权，在此期间，政府不允许其他机构建设类似公共服务平台。5年之后，政府将进行该项目的新的投资招标。因此他们肯定会努力实现5年内在市民中建立其形象，使之成为公共电子服务的热门网站。同时，他们也能够在这个网站上提供相关的商业服务，以回收资金。这些先进的经验值得国内其他地区借鉴。但不管采用什么样的方式，BOT模式建设电子政务的企业投资的退出机制必须考虑清楚，必须有完善的思路。

电子政务政策环境要完善

实际上CA认证最大的一个问题是，行业CA与地区CA没有讨论清，电子版的工商营业执照工商总局没有政策，所以有些地方已经开始做。从江苏工商信息化的实践来看，在推行电子政务的过程中，还有一些法律上的瓶颈，如书式文书和电子文书、电子签名和书式签名的法律效力等问题，束缚了信息化发展。

受上述问题影响，今年江苏省工商系统开展的全省网上年检项目不得不采用安全性较差的“软认证”方式（注：“软认证”是江苏省工商局内部的一个名词，意指用户通过网上填写一些自身身份资料，经网站应用软件将之与工商业务数据库原始记录比对无误后获得注册号和密码，凭此注册号和密码登录受控系统进行业务操作的认证方式。它是一种“共享秘密”式的认证方式。）众所周知，由于密码的脆弱性和易受攻击，这种方式的安全性较差，并且无法提供数字签名等基本功能。

杨卫东副局长也认为电子政务是一个系统工程，它是一个变革的过程，这其中涉及到政府的各个部门，比如说江苏工商行政管理局当初设计的“三网”中的“协作网”至今没有进展，这就会影响到电子政务的深度和效果。从江苏的经验看，电子政务首先思想认识需要深化，要把信息化的过程看成是变革的过程，信息化应该带来组织结构、运行模式变革，优化流程，整合业务，而现在只是简单地把业务搬到网上，是简单的电子化“复制”。但这种整合又是一项系统工程，可能涉及到其他部门，需要整个政府部门统一协调。信息化的过程，第一步是解决自身效率，第二步是解决政府之间互动，第三步是改善为公众服务。

不管怎么说，电子政务的过程是一个深入变革的过程，既包括政府业务的变革流程再造，也包括信息化建设机制的创新。江苏工商管理信息化的BOT模式为我国不断开展的电子政务建设探索了一种新的模式。