摘要  电子政务信息共享已成为社会公众、公务员及各类社会团体日益紧迫的需求。然而，由于行政体制、管理模式、信息技术及其标准化、信息安全与保障、法制建设等方面的原因，电子政务信息共享面临着一系列的障碍和问题。为了提高电子政务信息共享的效率，各级政府部门应当针对这些原因和表现，采取相应的对策。

关键词  电子政务  信息共享  障碍  对策

随着因特网的发展和电子政务应用的日益普遍，政务信息共享成为当代社会的紧迫性研究课题之一。与其他信息（如商务信息）相比，政务信息因其与政府的特殊相伴关系而显示出独特性质，并在信息共享方面提出特别的需求。政府不仅是其他各类信息共享活动的积极推进者和管理者，而且其本身也是信息共享活动的亲身实践者和受益者。随着以因特网为基础的全球信息高速公路建设的全面铺开，我国电子政务信息共享进入引人注目的快速推进阶段。[1]特别是在“十五”期间，国家重点推进了金关、金税、金盾、金审等电子政务工程的建设，这些应用系统在提高政府行政能力和增强公共服务水平等方面发挥了重要作用。电子政务工程极大地促进了政务信息共享，使传统的政府工作面貌焕然一新。与此同时，在电子政务工程建设过程中，由于政府、网络等方面的特殊性，电子政务信息共享又面临着许多障碍，从而在一定程度上制约着其效率的发挥，阻碍着电子政务信息共享活动的健康有序发展。本文拟就电子政务信息共享的障碍及对策展开分析。

1 电子政务信息共享需求及其类型

不论是在现实世界，还是在虚拟的网络世界，各级政府部门总会以各种方式与人们的工作或生活相联系，因此，政务信息的总量常常多得惊人。特别是自20世纪中期以来，随着政府机构职能的不断增多，政务信息趋于海量化。目前我国政府部门大约集聚了全社会信息资源总量的80％。而据联合国教科文组织研究报告显示，政府部门掌握的社会信息80%是有价值的。这些有价值的信息多是以网页、文档等非结构或半结构化的形式分散存储在各级政府机构网站、政府专网、用户本地机等各种不同的物理空间位置上，无法整合为统一的形式和统一的接口供政府工作人员和广大群众所方便使用。

政务信息只有通过交流才能成为资源和财富。大量的政府实践表明，为了获得满意的信息交流效果，各种纸质的政府档案和文件通常需要被大量复制分发。但与此同时，信息冗余问题也日益突出。在各级政府庞杂的政府档案和文件中，海量化、冗余化正日益困扰着政务信息的利用。20世纪90年代以来，随着计算机技术和网络技术的发展，网络环境初步形成，政务信息交流活动发生了革命性的变化：政府档案和文件倾向于以数字形式表达，通过网络存取、传递和提供利用，载体形式日趋多样，内容更加丰富，几乎覆盖全社会所有领域。由于信息具有天然的可共享性，因特网的出现更是为其实现提供了极大的便利，因此，随着因特网的发展，电子政务信息共享需求日益增多，不仅存在于政府内部各部门之间，而且存在于政府和社会公众、政府与各类社会团体之间。

这些信息共享需求从不同的角度有不同的划分。如：按内容划分，包括科技信息、经济信息、文化信息等；按信息运行状态划分，包括连续性信息、间隔性信息、常规性信息和突发性信息；按信息表现形式划分，包括语音信息、文字信息、数据信息、图形信息、图像信息；按信息传递方向和特点划分，包括上情下达类信息（如政府宣传性信息）、下情上传类信息（如公众反馈性信息）、横向沟通类信息（如政府部门之间的双向交流性信息）；按信息能否公开划分，包括可以完全对社会公开的信息（如国家信息政策和法规信息）、只在指定的系统或部门之间（含内部）共享的信息（如在财政部门与银行之间的外联网上流通的信息）、只在本系统或部门内部共享的信息（如内部会议纪要）、只对某一或某些特定的个体开放的信息（如有关国防部署、尖端科学技术发展计划、党和国家领导人的秘密谈话或行动计划等尚未解密的绝密信息）。
网络环境下，政务信息共享的主要形式是构建电子政务，推动政府上网，包括制订适应网络时代特点和要求的开放式、原则性的法规，统一相关技术标准及规范，将现有的、未来要建设的纵横向的各级政府网络和应用系统联结起来，使之成为有总体规划的互联互通的国家政务服务平台，包括内部局域网、外部互联网、系统通信系统和专用线路等硬件部分，以及大型数据库管理系统、信息传输平台、权限管理平台、文件形成和审批上传系统、新闻发布系统、服务管理系统、政策法规发布系统、用户服务和管理系统、人事及档案管理系统、福利及住房公积金管理系统等软件部分。在这样一个平台上，政府机构应用现代信息和通信技术，将政务信息的发布、管理、服务、沟通等功能迁移到因特网上，实现政府与公众、政府与公务员、政府与各类社会团体之间的信息交流和共享，主要包括介绍政府部门机构职能等基本信息，向社会公开政府部门的政策法规、办事程序等政务信息，提供政府电子服务窗口，宣传地方产业，接收公众反馈信息等。其具体应用可分解成三部分，即政府部门内部的电子化办公，政府各部门之间及金融、电力等重要营运部门之间通过计算机网络进行的信息共享和实时通信，以及政府部门与社会公众之间通过网络达成的双向信息交流。通过电子政务信息共享，使政府机构超越了时间和空间及部门之间的分隔限制，有助于向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务，如政府职能宣传、政府公文系统、政府事务协作、网上信息查询、网上便民服务、电子报税、网上报关、网上采购及招标、网上福利支付、网上身份认证等。显然，这对于全面树立各级政府在世人面前的公开形象、转变政府职能和工作作风、提高办事效率和管理水平、促进政务公开和廉政建设是有着划时代意义的。

在上述各种类型的政务信息中，各级政府机构是当之无愧的信息搜集者、生产者、发布者和管理者。例如，在美国，绝大部分政务信息是由联邦政府搜集、生产和发布的，数百个联邦政府机构（如普查局、经济分析局、劳工统计中心、教育统计中心、医疗保健统计中心等）拥有政务信息搜集、统计和调查的职能。这些信息除了一部分仍以传统的印刷品形式存在外，主要在网络环境下通过各级政府机构的Web站点发布。

2 电子政务信息共享的障碍

我国的电子政务工程建设已取得实质性进展。截至2005年底，96.1％的部委单位、90.3％的省级政府、94.9％的地市级政府、77.7％的县级政府已经拥有网站。[3]与此同时，跨部门的政务信息共享也开始进入到纵深层次。例如，由海关等12个部门共建的电子口岸共同开发出一批应用项目，提高了通关效率。同时建立了一批地方电子口岸，不仅成为政府监管的有力手段，而且整合了物流、商务服务，促进了地方区域经济社会的发展[4]；由百度公司推出的“电子政务信息共享解决方案”以百度先进的信息整合处理技术为核心，为政府内网和政府信息门户建设高性能信息共享平台，能够将相关地区、机构、组织等多种信息源的信息集中共享，让用户在一个地方即可获取到所需要的各种相关信息，使电子政务由“形象工程”变成“效益工程”，有效提高政府工作效率，大幅提升政府威信和公众形象。

但总的来看，由于长期形成的政府部门的条块分割惯例，政务信息跨部门共享困难，信息孤岛现象严重。我国电子政务信息共享的整体水平仍然较低，信息共享不时涌现出低效率甚至无效率的情形。在推行电子政务信息共享的过程中，存在着一系列障碍，亟待克服。

2.1 行政体制与管理模式

电子政务信息共享必然会涉及到电子政务与传统政务的冲突，并具体表现为传统行政体制与管理模式障碍。传统政务由于职能所赋予的权力是按照条块方式划分的，各级政府部门各自为政，所采集的信息资源往往会形成独家垄断，有效的信息共享制度和机制无法建立。在权力和利益驱动下，政务信息很难实现公开和共享。推进电子政务信息共享必然要求政府管理模式由传统的集权方式走向分权民主方式，原有的金字塔式的权力模型被打破，取而代之的是形成扁平化的权力结构。但这一管理模式的变革却不会自动展开，旧有的模式和势力会竭尽全力阻挠这一变革。与此同时，政府官员当中普遍存在的“短视”性、垄断性、官僚主义作风以及其他种种不良的工作习惯和趋利行为也会产生负面影响。[6]倡导电子政务信息公开和共享必然会损害了某些心存私念的政府官员的利益，他们会试图阻碍信息共享计划的推进。由于缺乏统一规划和管理，信息资源多头采集、重复建设、浪费巨大。大部分数据库不共享或只在有限范围内共享，使用成本太高。

2.2 信息技术及其标准化和规范化

电子政务信息共享不仅仅指简单的政务信息的网络传输和基于人力理解的政务信息的网络利用，还包括网上不同应用系统之间政务信息内容的智能理解和自动交换。网络技术的发展导致了“地球村”的形成，使人类共享电子政务信息资源变得十分方便，但是，由于数字鸿沟的存在，以及客观上信息资源分布的多行业、多部门、多地域特征，信息资源存在着分散、搜寻和利用不易的问题。特别是在集成、导航、检索和定位信息资源时，一些信息弱势群体常常缺乏起码的技术支撑。因此，因特网和电子政务的出现并不意味着有效率的信息共享活动就能水到渠成，更不意味着每一社会公众或组织机构都能平等地拥有共享政务信息的机会。电子政务信息是关系到国家主权和国家安全的重要战略性资源。在电子政务信息共享中，离不开具有自主知识产权，并能与国际标准接轨的信息技术和相应的标准体系。[8]而实际上，我国与电子政务相匹配的电子签名、电子认证等技术的整体研发能力还十分薄弱，信息技术标准化建设更是相当落后。随着电子政务向纵深层次发展，缺乏自主知识产权和统一标准的电子政务必将危机四伏，如系统冲突、重复建设、网络拥塞等。

2.3 信息安全与保障

信息安全在一定程度上体现了电子政务信息共享的生命力。信息安全涉及安全的操作系统、安全的硬件平台、安全的数据库、强认证设施等。电子政务信息安全与保障的重要性在于政府部门（包括网上政府）通常珍藏了大量的具有一定密级要求的高价值的信息，这些信息的不适当公开或篡改可能会产生极其严重的恶果，如危及国家安全或政党利益、给犯罪分子以可乘之机、引起社会恐慌等。在电子政务信息共享过程中，随时可能面临各种各样的威胁，如电脑故障、病毒感染以及遭遇到黑客的侵入、泄密、篡改等。没有安全保障的政务信息共享，后果肯定不堪设想。安全的电子政务信息共享解决方案应能为用户提供安全可靠的信息浏览方式，可以通过设置用户权限来控制每个用户所能浏览的信息内容，能够在绝对物理隔离的网络环境中满足内网用户不用访问外网也能安全浏览丰富的网上信息。

2.4法制建设

电子政务信息共享的前提是信息公开，扩大公众对政务信息的透明度。为此，国家有必要以法律法规的形式明确规定公众对政务信息的知情权，正确处理政务信息公开与保密之间的关系。只有这样，才有可能确保公民参政、议政的权利，将政府各部门及其公务员置于有效的监督之下，促进政府工作的民主化和科学化。目前，我国在计算机和网络立法方面已经取得了一定的成效，但有关政务信息公开和保密方面的法律法规却比较欠缺。长期以来，我国各级政府部门常常随意地以“内部资料”为名拒绝向公众提供有关信息，这势必严重地制约着政务信息共享的效率。

除了政务信息公开外，在政务信息的采集、发布与储存、共享交换机制、监督机制等方面亦缺少相关的法律法规。

3 电子政务信息共享的对策

长期以来，由于政府与公众、政府与公务员、政府与各类社会团体之间的信息共享存在障碍，大量有价值信息被闲置而不能得到合理开发和利用。这种状况已经产生了严重的后果，如使某些政府腐败行为有可乘之机、公众对某些信息（如公共信息）的知晓权不能得到有效保障等。为此，作为社会发展的组织者和协调者的政府，应当充分借鉴商务及其他领域信息共享的经验，深刻认识和把握我国在推进政务信息共享中面临的种种障碍和问题，采取适宜的对策。这不仅有利于充分利用政务信息中既有的存量资源、开发新资源，而且对于创建稳定、可靠、高效的网上政府亦具有十分重要的意义。当前，电子政务信息共享的首要任务是：以政府网站为平台，将现有的、未来要建设的纵横向的各级政府网络和应用系统联结起来，彻底打破以往政府管理中条块分割、各自为政的现象，为国家机关、地方政府、企事业单位、社会公众等各类用户提供个性化的智能服务。

3.1 深化行政体制和管理模式改革与创新

在政府日常工作行为中，政务信息垄断现象相当严重。特别是在我国，无偿采集宏观市场信息的行政权力通常为政府所专有，而不允许其他社会公众或经济组织介入。作为一个非盈利的公益组织，如果政府利用无偿获取的信息参与增值服务，或者在分配信息时采取非透明性和歧视性做法，必将带来不公平和不公正问题，引起社会的强烈不满。[9]目前，我国政府职能正在从管制型向服务型转变。也就是在进一步搞好经济调节、社会监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。为了更好地为社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益和公共需求，各级政府部门应当转换观念，以信息网络的发展为契机，将行政体制和管理模式的改革与电子政务信息共享解决方案的创新紧密地结合起来，利用网络有效地提供交互式服务。通过深化改革现行行政体制和管理模式，形成扁平化的分权民主权力模式，将有助于高效地共享政务信息，加快政务信息传递和反馈的速度，真正实现政府与全社会公民共同参政议政的目标。

发展电子政务并不意味着将现有的政府管理运作的框架简单地搬到网络上，而要按照电子政务内涵的要求将原有的政府职能进行重组，形成新的运行机制。在电子政务建设的较高级阶段应力图实现公众的“一站式”访问，即无需知晓现实政府各部门的职能划分，不需了解某件事应由政府哪个部门负责，而直接获得自己想要的服务。这就要求政府考虑以生活实践组织服务项目，注重跨部门的信息共享和业务协同，将相关内容按照公众的要求组合起来。

3.2 建立信息技术创新与标准化机制

在我国传统政务中，地区或部门的条块分割、各自为政现象十分突出，这势必造成政务信息的巨大浪费和政府活动的低效能。电子政务工程建设应力图避免这一弊端的再现。国家主管部门应当从宏观的战略高度入手，对电子政务发展进行整体规划和设计，通过信息技术的创新和应用，为政务信息共享创造基础性环境和条件。

标准化是我国电子政务工程建设的基础性工作，是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠的前提。在开展信息技术创新的同时，应按急用先行的原则，推出适合我国国情的电子政务标准体系，通过建立统一标准，整合现有信息资源，避免各自为政和重复建设的现象。据悉，早在2002年初，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会就着手成立了电子政务标准化总体组，全面启动电子政务标准化工作。总体组已经制定了《电子政务标准》，从电子政务总体标准、电子政务应用业务标准、电子政务应用支撑标准、网络基础设施标准、信息安全标准、电子政务管理标准等六个方面构建了电子政务标准的基本框架。[10]当前，标准化建设的重点是解决各地方、部门相互独立的业务系统间的“互联互通”，即数据、业务和系统的整合。

3.3 构筑具有自主权和自控权的信息安全保障体系

信息安全是实现电子政务各项职能的重要保证。在电子政务信息共享中，信息安全不仅是一个技术问题，而且是一个复杂的社会问题，对国家安全、社会稳定和经济发展产生深远影响。信息安全保障体系建设涉及保密性、完整性、可用性、真实性和可控性等具体要求。当前，要重点加强信息安全产品的全局配套和科学布置，建立若干个应急支援中心和数据灾难备份基础设施，构筑具有自主权和自控权的信息安全保障体系。

3.4提升国家公务员的信息素质和整体业务水平

国家公务员的素质主要表现在道德修养、价值观、自控自律能力、知识和理念、解决问题和驾驭局势能力、人格魅力等方面。随着网络社会的形成和电子政务的发展，信息素质成为引人关注的话题。高信息素质的国家公务员应当具备如下能力：知道公众何时需要信息，知道解决特定的问题需要什么样的信息，知道如何获取所需要的信息，知道如何组织、分析处理、管理和评价信息，掌握运用信息有效地解决问题的技能。信息素质的提出，势必对国家公务员的知识结构、知识存量和知识潜力提出了更高的要求。国家公务员不仅要具备执政为民的思想觉悟，而且必须具备信息、计算机、网络等多学科领域的知识背景。从实际情况来看，在国务院近1.7万名公务员中，65%具有大学本科以上学历。但在地方政府共540万名公务员中，具有大学本科以上学历的却不足18%。各级政府应以行政管理体制改革为契机，以开放促进改革，调整和优化人员结构，选拔一批综合素质高、业务能力强的专业人才充实到政府部门。在公务员知识更新和技能培训方面，信息技术知识更新和技能培训应当摆在首位。此外，面对信息技术一日千里的实际，还应当建立公务员终身教育的制度，形成“学习型”政府。

3.5 建立完善的立法保护体系

目前，我国政府正从“人治型”向“法治型”转变。随着行政许可法的颁布实施，国务院发布全面推进依法行政实施纲要，政府正逐步向法治政府方向转变。政府必须遵循法的实体和程序规定，遵循法的原则和精神，依法行政，建立阳光下的政府。同时，伴随着我国电子政务的启动和开展，各种矛盾和冲突不断产生，如政务信息公开与保密、电子签名和电子认证、网络互联互通与局部隔离、电子文档保护等，均应尽快立法规范。在构建立法保护体系的过程中，既要考虑当前各种应用的需求，也要兼顾未来信息技术发展对信息共享的影响。

在我国，目前最重要的是建立政务信息公开制度，出台《政务信息公开法》。我国企业尤其是经济势力较弱的中小型企业获取政府经济信息十分困难。政府的许多非保密信息和保密信息一样，对公众实行封锁。另外，公众申请政务信息公开也没有一个成文的法定程序。尽快制定《政务信息公开法》，有助于促进政府工作的法制化，加强社会公众对政府工作的监督，发挥信息资源的经济价值。西方国家已经为建立“阳光下的政府”出台了一系列相应的法律法规，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《信息自由法》等，这一经验值得我国借鉴。在政务信息公开中，应强调“政务信息以公开为原则，不公开为例外”，即除了涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密、正在讨论不宜公开的内容和法律法规、禁止公开的其他政务信息以外，政府有责任公开其他的任何信息。在政务信息公开中，必须向公众提供方便灵活的获取政务信息的程序与手段。不仅应该具体规定公开的政务信息的范围、时间、次序、步骤和方式，而且要设计出公民简便、快捷地获取政务信息的程序、渠道和工具。