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政务信息化
理论
电子政务绩效评估方法论
来源:
作者:
发布时间: 2007-02-16
电子政务,怎么样才叫好,这是电子政务指数评价中较难把握的问题。但这个问题解决不好,整个评价就缺乏意义。
比如,我们将评估对象按照得分高低,排出一个顺序。排在前面意味着什么呢?是说它投入的资源多吗,但如果其中包含大量浪费,排在前面还意味着“好”吗?是说它与先进水平比,发展的水平高吗,但如果所在地区条件很落后,超前的“高”还能意味着“好”吗?是说它具有把某种事情(如一站式服务)做好的能力吗,但如果其绩效目标优先考虑的是另外的能力(如监管),这里的“好”又有何意义?还有,一切看起来很完美,但公民并不买帐,这个“好”究竟好不好?……等等。这样看来,评估排出的顺序,其意义莫衷一是,用它来指导理论和实践,价值就会大打折扣,甚至造成误导。
针对现有电子政务评估方法存在的问题,社科院信息化中心提出“电子政务行政生态学指数(EGAEI)”的方法,希望从结构设计上进行改进,以尽量避免上述问题。EGAEI方法的指导思想就是实事求是,努力把握“普遍真理”与“具体实践”之间的行政生态关系。这里重点讨论一下它的方法论。
电子政务评估的第一个层次:就绪评价与能力评价
电子政务的就绪评价与能力评价,是基于就绪状态与能力状态测度的电子政务事实判断。就绪评价与能力评价是电子政务评估中最基本的方法,也是最常用的方法。现有电子政务评估方法,绝大部分属于这个范畴。它的突出优点是,可以超脱于评估对象不同环境、不同条件的差异,抽取出普遍共通的客观指标,进行相互比较;突出的缺点是,仅以资源禀赋为主要评价依据,造成“投入越多,得分越高”的评价结果,对价值(如效益)不敏感。
电子政务的就绪测度,主要集中于三个方面,一是基础设施状态测度,包括电子政务的ICT基础设施、制度基础设施(惯习、文化与制度)测度;二是应用状态测度,包括电子政务的ICT应用、业务发展与转型程度测度;三是资源测度,包括政务信息资源、人力与智力资源的测度。电子政务的能力测度,则可以分别从单纯技术支持、在线信息服务、在线互动性、在线处理服务、服务一体化、组织转型等方面入手进行状态的量化描述。
就绪与能力评价,本质上是测度,而不是评价。因为它们是基于认识,而非实践的;因为它们主要是事实判断,而不是价值判断。然而对于电子政务“好”或是“不好”这样的评估来说,仅有事实判断是不够的。比如,建设有效益的信息化,就是一个价值判断――有效益的是“好”的,没有效益的是“不好”的。因此,必须有一组参照系,作为价值判断的根据。这就需要引出以下三方面的价值判断,作为就绪和能力状态的评价系统。
环境评价
环境评价,实际上是一个价值判断。强调资源禀赋要与所在条件相匹配,资源禀赋配置与所在环境匹配,就好;否则,就是不好。资源禀赋包括不同的资金投入、物质投入和人力投入。电子政务不是投入越多越好,过多的投入就是浪费;电子政务也不是人才越高级越好,大材小用也是浪费。这些都与环境评价有关。
环境评价在整个电子政务评估中,是一个事实要素,还是一个评价要素,具有本质区别。许多电子政务评估,将环境作为与其它要素并列的指标,进行事实判断。当环境评价作为一个事实要素时,其结果是累加到就绪与能力评价之上的。也就是说,环境较好则加分,环境较差则减分。或者说,环境越好分越高。而作为一个评价要素,其结果则是对于就绪与能力评价的“打折”。也就是说,评价结果高低,取决于系统与环境是否匹配,匹配为高,不匹配为低;而不取决于环境分值高低,不是环境越好分越高。
将环境评价作为价值判断,当作评价要素来对待,是行政生态学的根本要求。环境评价的价值标准,是“符合不符合国情”。以符合国情为“好”,以不符合国情为“不好”。中国特色电子政务道路,本质上就是“中国特色”所代表的行政环境,与“电子政务”所代表的行政系统的一种行政生态匹配;反过来说,所有行政生态学结论,都具有“某某特色的某某道路”这样一种形式特征。同一个就绪和能力状态测度值,如果被评价为不符合国情(超前或滞后),它的效果就会大打折扣。
从我们的测评实践来看,与电子政务有关的行政环境,主要包括四个方面,也就是经济发展环境、行政效率环境、沟通网络环境与社会文化环境。其中经济环境相关系数在0.5-0.7之间,相比之下,具有最显著的统计意义。
绩效评价
绩效评价与环境评价一样,也是对事实状态的有效性评价,只是参照系不同。这里的绩效评价具有特定含义,主要是指以政务目标和战略为参照系的有效性评价。评价所涉及的效益,是电子政务的间接社会效益。绩效在这里不是指达到某种就绪和能力状态的成绩,而是指电子政务对实现既定政务目标和战略是否有效。
进行电子政务绩效评价,需要建立一个可量化的绩效谱系。在绩效的谱系中,我们区分出五类不同的电子政务策略(目标和战略)类型。它们分别是技术应用型策略、管理信息化型策略、扁平服务型策略、电子民主型策略和全面响应型策略。
在我们的行政生态体系结构中,绩效评价是与环境评价是有内在关联的。不同的行政环境,有其对应的不同政务目标和适宜战略。比如,在一个企业组织普遍采取金字塔结构的经济环境中,政务策略被定位于政府流程再造,就会由于公营与私营组织结构不对称,造成行政环境与行政策略的不匹配,较高的行政策略目标,由于超前,不仅无助于加分,而且要被打折。
电子政务绩效评价在整个电子政务评估体系中的作用,是通过赋予权重的方式,对就绪与能力状态的测度分值,在环境评价基础上,进一步进行“打折”。
比如,我们将绩效目标确定为监管,那么首先是根据监管对于所处行政环境阶段的地位和重要性,来确定权重。监管作为一种政府职能,在以职能(转变和优化)为核心的政务阶段,具有一级权重;但在以流程为核心的阶段,只具有二级权重。相反,公民参与与互动,在政务发展的早期阶段,权重较低;而随着发展,权重越来越高。
绩效评价的行政生态实质,是认为选择什么样的政务绩效目标,受制于行政生态条件。必须从实际出发,实事求是地确定。而电子政务的政务绩效效果,主要依赖于政务绩效目标本身的合理性。
用户评价
如果说绩效评价是评价政府,而政府最终要为公民服务,因此是间接社会效益评价;那么用户评价就是直接社会效益评价。它不是从行政主体角度提供的评价,不是从电子政务提供方角度提供的评价,而是由电子政务需求方给予的评价。用户评价,是制约就绪和能力状态测度值“投入越多得分越高”的第三重“打折”评价系统。
用户评价在技术上并不难,许多人也做过这方面的探索。从行政生态学指数角度看,用户评价的难点在于:第一,用户评价不是绝对的;对用户评价本身,也需要进行评价。也就是说,用户评价首先需要经过环境评价的再评价。举例来说,不发达地区,如果提出了电子民主的需求。是超前,还是适宜,对此如何评价?在印度条件下和中国条件下,可能结论不同。需要与环境评价中的行政环境进行关联,才能得出判断。第二,同是“增加群众满意度”,在“大政府”、“小政府”、“政府再造”和“全面响应”等不同条件下,含义是截然不同的,需要做出区分。
“电子政务行政生态学指数(EGAEI)”的方法,虽然还不能涵盖所有同电子政务效果有关的子系统,但它至少有助于解决一个关键性的问题,那就是它可能从最关键的几个方面,科学评估电子政务的效益(主要是社会效益),不会再出现“投入越多,得分越高”的违反“建设有效益信息化”原则的情况。
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