今年6月召开的全国电子政务工作座谈会提出，“到2010年基本建成覆盖全国的统一电子政务网络”。从早期的“三网一库”到2002年提出的政务内网和政务外网，再到目前的建设统一的电子政务网络，可以说，国家对电子政务网络建设的思路越来越清晰，目标越来越明确。但一涉及到各地的具体实际，操作者又往往无所适从。

    政务网络的统一，对于实现地区和部门间的互联互通和信息共享、防止重复建设、节约资金无疑会起到积极的作用。然而，在当前“条”“块”分割的管理体制下，如何整合党委、人大、政府、政协、法院和检察院的现有网络，形成统一的电子政务内网？各地的“块”网络和中央部委的“条”网络之间如何整合？如何解决统一电子政务网络的安全问题？这些都成为摆在操作者眼前最棘手的问题，使得很多地方的政务网络建设陷入了“樱桃好吃树难栽”的境地。

    “好吃”的三个原因

    “政务网络的统一，对于实现地区和部门间的互联互通和信息共享、防止重复建设、节约资金无疑会起到积极的作用。” 北京大学政府管理学院张勇进博士表示，“这也是政府连续出台文件，加大推进力度的主要原因”。

    在采访过程中，众多地方信息主管部门的领导也表达了与张勇进博士同样的观点。

    第一，通过整合各部门已有纵向网，建设统一电子政务网络，一方面可以集中使用资源，铲除“网络烟囱”，减少电子政务的“部门孤岛”；另一方面，统一网络可以实现各级党政部门的联网，加快市直和区县部门的横向和纵向网络的整合进程。这样将有助于推动各政府部门之间的硬件资源、软件资源和信息资源的共享。

    第二，在建设经费投入有限，信息化建设起步晚的情况下，通过建设统一网络平台，提高横向网网络质量，可以保证资金匮乏的单位依靠统一网络平台开展电子政务公共服务，缩短部门之间网络差距和信息化建设差距，减少政务网络建设经费的重复投入，并进一步节省网络运维经费，提高政务网络的整体安全。

    单运行费用来看，江西省信息中心主任金锋曾算过一笔账，单独一个省直部门的网络运维费每年至少需要200万元，全省60～70家则共需要运维费一亿以上，而江西省统一网络平台之后，每年的运维费只需要400万元。

    第三，统一电子政务网络建成之后，可以为各类电子政务应用系统的运行提供技术支持。统一网络平台，可以承载政务门户网站群、公文流转和网上办公系统、“一站式”网上行政审批系统、重要政务信息资源库、数据交换和信息共享平台、决策支持系统、应急指挥调度系统等共性、重点和跨部门的电子政务应用系统，较快改善和加强党政部门的管理能力、决策能力、应急处理能力、公共服务能力。 

    以数据采集为例，不同口径的数据的采集，在网络不互通的情况下，只能通过不同的系统进行采集。“比如社保和政府救济，以往是通过自己的系统进行采集，现在信息共享以后，民政局和社会救助的一些部门、地税等部门可以共享信息，避免了多口径的重复采集。”张勇进博士说，实现采用单口径采集之后，可以把大量的数据采集到一个采集渠道上。一方面，数据的质量比较可靠，另一方面，也大大节省了工作量，提高工作效率。

“不好做”的四个问题

    “统一政务网络的好处，从中央到地方其实已经达成一致，但目前还存在很多亟待解决的问题。”合肥市信息化办公室信息化推进处处长杨大寨说，“如果不能总结以往的经验教训，统一网络的任务将依然非常艰巨。”

     那么，让地方信息主管们挠头的问题到底是什么？以下几个方面成为他们实施过程中的难点：

    首先，电子政务网络的“头儿”谁来牵？

    当前，电子政务统一网络建设中最挠头的问题之一是政出多门，发改委、政府办公厅、信息办、信息产业厅、政府信息中心、经济信息中心甚至电信运营商或者其他政府主管部门，都在不同程度上参与政务网络平台的建设和运维，从中央到地方还没有形成统一的管理服务体系，没有统一的技术规范，也没有一致的保障力量，因此必然导致最终难以提供统一的端到端的全程服务。

    这种现象，近来在中央层面已经有所改善。国家发展和改革委员会已经正式批复由国家信息中心承担国家电子政务外网(一期工程)项目，依托统一的国家电子政务通信传输网络，负责把副省级以上的单位相接在一起。然而，对于地方政府，国家并没有指明由哪一个部门牵头负责政务网络的建设和整合工作。同时，18号文又将法院和检察院纳入了统一政务网络的范畴，这使得协调难度更大。很多电子政务专家担心，地方政务网络建设，可能会延续“上无司令部，下午责任人”的尴尬境地。

    其次，“条”网和“块”网严重冲突。

    电子政务网络建设存在两条线，一条是各省、市、自治区各自建设的横向网络体系；另一条是各部委各自独立建设的纵向行业管理网络体系。这两条线都有自己的总体规划，但是这两条线自成体系，没有进行统筹兼顾，各自为政，造成纵横分离，数据一致性缺乏保障，信息无法实现有效共享。越是到下一级行政部门，条块分割现象越严重，越难实现信息的有效共享。

    具体到政务网络的现实情况，统一电子政务网络面临的主要问题是已建部门专网（如金字工程的部门网络）如何和各级政务部门的政务内网、政务外网和传输骨干网对接或者合并，而且保证承载系统的平稳和安全。

    再次，“政务内网”的建设方法还待明确。

    地方政府在进行电子政务建设时，很大程度上受到国家政策的影响。“政务内网”从中央到副省一级已基本明确，但是从省到市、县、乡镇，究竟应该延伸到哪一级、什么建设规模，目前没有统一规定。省一级部门的业务系统如何与下一级部门业务系统相连接，如上一级部分业务在政务内网，下一级业务系统在政务外网，中间采用了物理隔离，不能进行信息交换，业务系统该怎么建？如果都建在政务内网上，对外服务又怎么办？都建在政务外网上，安全又怎么办？信息安全方面的原则性的规定比较多，而矛盾性的规定也比较多，如政府信息以公开为原则，又要做到安全保密，那么到底按什么规定进行信息保密，采取什么级别的保密措施，信息安全域划分的政策法规依据是什么？

    第四，缺乏相应的标准规范。

    统一的电子政务网络建设，首先要有统一的标准和规范。虽然各地的电子政务网络正在陆续建立起来，但建设思路基本上是通过相互取经而形成的。由于目前国家并没有统一的标准和规范，如何实现已建部门专网和政务部门的内网、外网的连接？如何实现各县市的政务网与省级政务网的互通？都还是一个问题。

    以IP地址规划为例。IP地址规划是跨大系统、跨部门的网络建设的一项重要工作。它将明确各大系统的需要实现信息共享的设备在网络中的地址设定规则。因此IP规划的水准直接决定了共享网络日后的发展前景。然而，到目前为止，全国还没形成一个统一的标准。各地方通常是按照自己的情况进行规划，这无疑为将来全国层面的统一设置了障碍。而要解决这一问题，则需要由负责组网的政府机构协调各方，共同制定的最重要的顶层规划，这也是我国电子政务最重要的顶层设计之一。

建议：做好三方面工作

    事实上，在经过多年的摸索之后，很多地方的政务网络建设在经历了各自为政的发展阶段之后，已经走向了统一和整合，并且总结出了不少行之有效的经验和方法。 
    首先是建立统一的协调指导机构。“统一的网络至今还没有建设起来，主要的原因是在管理体制上存在问题。”原国务院办公厅秘书局正局级政务专员陈拂晓说，电子政务网络建设是一个跨大系统、跨部门的工程，在既没有有效的协调机制，又没有有效的建设组织管理单位的情况下，要想把政府、党委、政协、人大、法院和检查院几大系统统一起来，几乎是不可能的。

    早在10年前，青岛市就建立了统一的电子政务网络。在建网之前，青岛市市委市政府就意识到，要建设统一的电子政务网络平台，首先要有一个统一的领导机构。于是，从1995年青岛市就酝酿要统一电子政务建设的机构，明确责任主体，并最终在1996年初市委常委会议研究决定成立市委市政府统一的，并且是正局级规格的独立的计算机中心。

    据该中心主任刘惠军介绍，青岛市委市政府计算机中心的职能是负责全市的电子政务的管理、统筹、协调、推进和技术支持，与电子政务有关的职能都统一在一个机构。“有功劳，都是这个机构的，出了问题，责任也是我们的，这就是权责统一的原则。”正是这样的一个管理体制，保证了青岛市统一网络的建设，也为日后，全市统一规划，统一软件和系统，并能够强制执行，提供了保障。

    其次是统一标准规范。要实现网络的互联互通，满足政务的资源共享，明确统一的规范标准是基础和保障。2006年4月，国务院信息办政策规划司有关领导到合肥调研统一网络建设，发现合肥市的统一电子政务网络平台建设很有特色，在很多方面都有借鉴意义。其中一点，就是统一标准。

    在电子政务的网络建设中，合肥市制定了《合肥市电子政务技术标准与规范体系》，明确了技术标准和规范。合肥市的技术标准与规范体系由两大部分组成：标准与规范框架以及标准与规范细则，分别针对不同的使用目的。前者主要提供与系统建设相关的原则（所有系统设计需要遵循的原则）；后者是按照前者的分类方法对标准与规范的细化，主要由合肥市统一网络的建设厂商提供。技术标准与规范体系主要内容包括六个部分：系统架构规范；互联互通规范；资源共享规范；信息安全规范；IT管理规范；IT评估规范。 

    《合肥市电子政务技术标准与规范体系》为合肥电子政务系统提出了“整合”、“共享”的建设要求，成为统一网络建设、运行维护、安全管理、以及未来持续发展的保障。

    第三，是充分利用公共网络资源。电子政务的目的是惠及全民，18号文件明确电子政务外网要满足各级政务部门、社会管理、公共服务等面向社会服务的需求。因此，电子政务所用的网络，应该是公共网络资源，这样既可以有效的节约资金，又可以保证网络的覆盖面。

    电子政务网络建设比较成功的广东省，就是一个例子。广东省在充分利用“九运会”信息网络资源和设备以及省府大院光纤网和各地市政府网络现有资源的基础上，在2002年就建成了广东省电子政务信息高速公路――广东省电子政务网络平台。这个网络平台，在珠江三角洲，采用了2.5G密集波分复用（DWDM）宽带通道，在粤北、粤东和粤西地区，采用了155M同步数字序列（SDH）宽带通道，是名副其实的信息高速公路。这个网络上联省四套班子，下联19个地级市和广州、深圳两个副省级城市，横联40多个省政府直属单位。