电子政务的发展在中国早已不是一个新鲜的议题，但却一直是各方关注的焦点。经过几年的发展，公众对电子政务了解不断加深，认识也逐渐真实起来，开始向电子政务要效果，要效率，要效益。中国电子政务在功能上的欠缺逐渐凸显出来。多年来各级政府在电子政务方面做出了很多有益的探索，但是距离全社会的一致认可还有一定的差距，公众对电子政务的评价可谓是“毁誉参半”。中国电子政务走到了一个十字路口，如何前进与发展已经成为一个重要问题。

    我认为，要突破目前的现状与阶段，就必须从各地发展现状与特点出发，脚踏实地地实施开拓创新战略，走科学决策、持续发展的道路。那种单纯依靠形象工程、粗放式投资驱动、或短期财政驱动的电子政务扩张模式，从长期来看不仅无益而且有害。

    要实现科学决策，一在观念上要进一步对电子政务的理解和认识进行大胆破题，二在电子政务的战略实施上要有鲜明与具体的抓手，三在电子政务的落实上要坚持出成果、见实效。只有这样，电子政务的发展才能为提高政府行政效率、节约政务成本、提高公共服务水平作出切实而长久的贡献，从而成为政务改革中一股日益成熟的核心力量。

    1. 电子政务发展重在破题

    从研究结果来看，大多数部委和城市的电子政务都取得了长足的发展，有的已经达到了较高的水平，但是并没有取得实质性的突破。现有的行政体制已经成为制约电子政务的发展的关键因素，这一点在发展水平比较高的部委和城市上表现尤为突出。因此，要想取得电子政务质的突破，必须从转变政府执政观念入手，以服务为导向，转变政府职能，建立一个高效、务实的服务型政府。

    2. 电子政务发展要以门户为抓手

    政府门户网站是电子政务的主要载体，在电子政务中处于核心地位，发挥着关键、直接和独特的作用。它将目前传统行政中存在的分散的部门、纷乱的管理、复杂的程序等在门户网站上进行集中、汇合、梳理和规范，形成一站式服务，并有效地提升电子政府的服务水平。以门户为中心提供直接服务成为了电子政府发展的趋势。

    3. 电子政务发展应从服务见实效

    没有服务就没有电子政务，电子政务为政府提供了一个发展、改善和提升服务的机会，使政府服务发生本质性变化。发展电子政府的核心在于政府为社会提供更加优质、更加完善的服务，从服务见实效。能否提高服务质量与水平，应该成为衡量电子政务发展水平的核心标准。

    只有全面以服务为中心，才能有效解决我国电子政务建设中存在的诸多矛盾和冲突；才能从绩效考评、项目规划、项目评价以及投资重点等方面进行有效调整，形成有效的公共服务，发挥电子政务的最大效益；才能最好地落实“执政为民”的理念；才能真正获得公众和企业的拥护；才能形成部门之间一致、协调地推进。

    目前对我国电子政务的研究，已经不能停留在外部的观测、概念的探讨和国外经验的介绍，而亟待深入研究――必须深入到其组织内部和实践本身中去，解剖电子政务中的组织机构、动机、体制和绩效等一些深层的问题，才可能获得真正有价值的成果。为此，我们提倡多角度、重实证、纵深化地对我国电子政务的现状与问题进行研究，防止片面性、表面化、短期化的研究导向与趋向。

    a) 从外部考察形式：政府门户网站研究

    政府门户网站是电子政务的窗口，也是政府的窗口。政府要提升自己的政务形象，最直接的就是从窗口――门户网站做起。政府门户网站虽然不完全等同于电子政务，但却是最基本的政务工具, 网站质量好坏能在较大程度上反映电子政务综合水平――从电子政务组成部分“三网一库”来看，外网建设的好坏对整个电子政务水平有相当代表性，因为外网的服务需要内网的支撑，并能反映内网管理水平，是电子政务体系中最具代表性的因素。

    b) 从内部考察形式：电子政务实施机构研究

    电子政务牵涉面广，组织协调任务大，影响逐渐深入和拓展。因此必须依靠政府的专门组织来进行推动、协调、宣传、管理和运营。目前我国各级政府高度重视本级政府的电子政务工作，纷纷成立、改组和合并相关的政府组织机构，负责推动本地的信息化和电子政务工作，这些机构正在成为我国电子政务组织、实施和管理的主体，是我国电子政务发展的主力军。因此，加强对电子政务组织机构的研究，清晰而较为全面地了解这些组织机构的建设情况、管理情况、项目建设动态，以及他们在工作中存在的问题、态度、价值判断、需求和建议，将有助于我国各级政府进行科学决策，更好地加强电子政务组织建设，推动电子政务更快更好地发展。

    c) 从内部考察功能：电子政务服务研究

    电子政府的目标是"全心全E"为人民服务，具体而言，是要将现代信息技术整合到政府管理中去，提高政府信息的公开性和可得性，建立政府与民众之间的互动回应机制，以及实现行政流程的再造，即通过信息技术在行政流程中的全面渗入，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化和统一化。并以此为契机进一步深化政府职能转变，建立高效、透明、公开与法制化的政府。

    对电子政务服务的研究，一方面通过建立服务型政府的评价指标，从时效性、规范性、透明度、外部监督、网上办公能力、便捷性、互动性、协同性、个性化和普及性等十个指标入手，分别考察当前电子政务在服务上的现状；另一方面，结合情景测试法引入Email模拟测试，按照G2B（政府对企业）、G2C（政府对公民）、G2A（政府对学术机构）分类测试政府网站对不同对象的反馈程度，客观反映与深入分析当前政府的网络服务水平与服务功效。

    d) 从外部考察功能：电子政务用户需求研究

电子政务发展的最终目的是改善政府对民众、企业的服务能力，提高政府的服务水平。然而在当前电子政务的发展过程中，却很少考虑到市民真正的需求。政府在电子政务的规划过程中往往是“以我为主”，只考虑能够提供什么，而不是用户（民众、企业）真正需要什么。这样以来，政府的电子政务项目由于缺乏需求的基础，往往得不到广泛的接受，一方面造成了大量的资源浪费，另外一方面政府与民众之间长期缺乏沟通，两者之间的距离会越来越大。一些政府考虑到了这一点，想要尽可能的满足市民需求，但由于缺乏有效的反馈机制，信息不对称，一边在猜想用户可能的需求，另一边则在抱怨现有功能的缺陷。

    归根结底，对电子政务的研究最终将落脚在电子政务对建立服务型政府的导向上，要看传统政府的服务方式、服务产品、服务成本和服务范围有没有因为电子政务的出现而改变，同时看电子政务的发展对未来理想的服务型政府的构建能够起到什么样的作用，以及怎样发挥作用的问题。因此从这个角度而言，如果将上述四项映射到政府服务上，恰好分别对应了政府服务的方式、产品、成本和范围四个要素上。就目前发展而言,如何建立与建设以服务为导向，以门户为平台，加强组织建设和体制创新，实现我国电子政务高绩效、可持续发展迫在眉睫。

    1. 政府门户网站是电子政务的主要载体和抓手，加强对政府网站服务的建设和评价是发展我国电子政务服务能力的主要方向。没有服务就没有电子政务。电子政务为政府提供了一个发展、改善和提升服务的机会，使政府服务发生本质性变化。使得政府的服务从过去规范、僵化和迟缓的服务，变成迅速互动、高效的个性化服务。目前政府对外提供的电子服务，主要是通过政府网站来完成。评价政府网站服务能力主要从1）时效性；2）规范性；3) 透明度；4) 外部监督；5) 网上办公能力；6) 便捷性；7) 互动性；8) 协同性；9) 个性化；10)普及性等十个方面进行。

    2. 我国政府网站的服务能力整体较弱，差异很大。在对中央政府部委网站的测评中发现，政府网站整体发展水平极不平衡，服务意识也没有真正到位，而且发展的重点、动机和标准也不一致，部分网站显得有些随意。绝大多数还处于“政府上网阶段”，少数网站已经有很强的发展动机，逐渐开展对外服务，特别是信息服务。

    3. 许多政府网站在一些指标上的得分较低。政府网站呈现扩张和收敛两种发展倾向。以规范性为例，规范性是一个政府，特别是中央政府行政的基本要求，但是在部委网站中的规范性参差不齐。我们在比较商务部和卫生部网站时发现：一个政府边界不确定性过大，一个政府边界不确定性过少，容易造成扩张型倾向和收敛型倾向，其中扩张型以商务部网站为代表，特点是服务性非常突出；收敛型以卫生部为代表，它是一个标准的政府上网工程，或者传统政府网络化工程，其内部系统服务导向比较明显；政府政策色彩过浓，服务能力明显不够：对公众的服务，健康教育信息等明显不够；信息不够丰富，外部压力机制没有形成。

    4. 中国电子政务的服务发展呈现三个趋势。一是本地化，也就是说，电子政务服务主要由当地政府，特别基层政府来直接提供；二是跨部门，越来越多的服务需要以整合的方式提供，需要通过一揽子方式解决；三是促进政府改革，很多新的服务本身就是政府改革的成果，而且新的服务还将不断推进政府改革的深入。需要注意的是，我国政府正在从管制型向服务型转变。它所提供的服务的内容、质量、方式等都在发现激烈的转变。

    5. 要以门户为中心提供直接服务。政府门户网站在电子服务中处于核心地位，发挥着关键、直接和独特的作用。它将目前传统行政中存在的分散的部门、纷乱的管理、复杂的程序等，在门户网站上进行集中、汇合、梳理和规范，形成一站式服务，并有效地提升电子服务的直接性、快捷性、高效性和互动性。因此按国际潮流，在建设和提升政府的电子服务能力上，通常以政府门户网站为主体、平台和抓手。

    但是，目前我国电子政务的问题很多，头绪很杂，利益也很复杂。最主要的问题表现在：    一是发展方向不明确，缺乏规范指导。在没有明确的、可行的规范指导下，各级政府摸着石头过河，各自探索着政府网站发展的规律。尽管其中不乏一些非常出色的门户网站，但是总体来看，方向问题仍然是困扰很多政府网站的问题。方向不明确、定位不清晰必然导致门户网站建设激励不足、服务意识淡化、人力财力不到位等一系列问题。目前政府门户网站有所发展，但无“质”的飞跃。各地政府都付出了很多努力，已经初步形成你追我赶的良性循环局面。但是这些进步很大程度上是一种低水平的进步，而不是从一个阶段到另外一个阶段的质的飞跃。除了一些传统项目如信息发布外，真正体现电子政务发展中高级阶段的网上办公和互动性并未全面启动。

    二是电子政务还远远未融入到现行的行政体制中，电子政务的建设主体处于政府机构的边缘化，非常不利于下一步工作的开展。很多政府对电子政务发展方向认识不太明确，存在着一些偏差，对门户网站建设的投入力度不够，关注强度不够。一些政府并未把门户网站建设提到议事日程，主要表现为“重投入，轻服务”，“重建设，轻维护”，仅仅把门户网站作为“形象工程”的一部分。另一方面，电子政务对政府行政效率的提高影响并不明显，尚未真正发挥电子政务的作用，距离完全实现“电子政府”的战略目标仍然有很长的路要走。

我认为，当前我国电子政务建设和应用处于一个非常关键的时期，需要各方面高度重视，并下决心大力推进。现阶段我国电子政务发展的指导思路建议为：立足科学决策，大力开拓创新，以门户为抓手，以服务为导向，整合、开放、开发政府信息资源，加强组织建设和体制创新，使电子政务走出一条高绩效、可持续发展的健康之路。

    政策建议一：全面以服务为导向，以实效为考量。这是我国电子政务中的牛鼻子，只有紧紧抓住它，才能有效解决我国电子政务建设中存在的许多矛盾和冲突；才能从绩效考评、项目规划、项目评价以及投资重点等方面进行有效调整，形成有效的公共服务，发挥电子政务的最大效益；才能最好地落实“执政为民”的理念；才能真正获得公众和企业的拥护；才能形成部门之间一致、协调地推进。

    政策建议二：以门户网站为抓手。目前我国电子政务建设中重复建设、各自为政的现象开始出现，造成了一定的混乱。加强以门户网站为平台的建设，既能减少当前各自为政的混乱局面，有效整合电子政务的各种资源（信息、基础设施、人力等）的，形成外部压力，推动内部变革；又能使我国电子政务沿着正确的轨道前进，为建设最终的电子政府打基础。

    政策建议三：整合、开放、开发政府信息资源。电子政务首先要实现信息公开、透明和高效传播。因此在当前将滞留在各个部门、各个环节之间的政府信息整合起来，通过政府网站对外公开、开放，并大力开发这些政府信息资源，使之成为当前服务公众和企业的主要内容。

    政策建议四：加强组织建设和体制创新。电子政务建设必须依靠强有力的领导和专业化组织。针对当前电子政务中领导力偏弱、机构新、力量弱的现状，应加强电子政务的组织建设，充分授权，激励到位，并通过这些组织推动体制创新，不断理顺政务流程中各种关系，形成良好的运行与管理体制，最终提升电子政务建设和运营的效率与效益。

    政策建议五：加强对一些重大战略问题的研究。电子政务面临众多的、不断增长的挑战，有效解决这些问题，形成科学决策，必须对一些重大问题进行深入研究。在进行电子政务的投资方面，必须改变当前软课题研究十分薄弱的局面。 （作者单位北京大学网络经济研究中心）