伴随着信息技术、特别是网络技术的飞速发展，我国信息化建设的进展也不断加快。在整个国家的信息化体系建设中，政府信息化已经成为关键环节。但究竟应该怎样推进政府的信息化进程，具体讲就是我国的电子政务建设应该采取什么样的策略，则是我们必须首先面对和思考的重要问题。 

   城市电子政务建设涉及自然地理、社会、经济和文化的方方面面，是一项复杂艰巨的系统工程。但仅仅有这种认识是不够的，重要的是要按照系统工程思想和方法去处理建设中的问题。系统工程最重要的观点是整体性观点，它包括空间或面上的整体性和时间维的动态整体性。统筹规划、顾全大局，与时俱进、历史地看问题是这两个整体性的一种体现。中办发[2002]17号文件提出的“加快建设和整合统一的电子政务内外网络平台”和中办厅字[2003]1号文件提出的“统一规划、需求主导、资源共享、安全保密”的指导原则等，充分体现了系统工程的这一“整体性”思想。从整体出发，清楚地认识构成整体的各个部分间的联系机理，才能协调和优化各种关系，促进电子政务建设的健康发展。 

  要真正解决我国电子政务的建设，特别是城市电子政务的建设中存在的诸如安全策略的部署问题、标准化问题、信息资源整合共享问题、利益协调和业务协同等问题，有必要应用系统工程思想和系统分析方法，研究电子政务建设特别是城市电子政务建设的有关问题，并重点把握好以下五个关节点。 

  一、抓好共性基础和整合关联环节 

   统一规划的核心是强调整体，也就是说要抓住系统大框架，以便对系统实现宏观的掌控。但强调整体并不是面面俱到，大框架并不是事无巨细。全国一统的一揽子规划是很难做出来的，即使做出来也无法全面实行，因为当今的社会是共性和个性共存的。因此，统一规划在于处理好系统构成各部分的共性基础和相互之间的关联及协调关系。具体应抓好或处理好如下几个问题： 

   1. 建设地理、人口、法人单位和宏观经济等公用基础数据库应注重整合。国家现已启动了这四个数据库的建设，这些数据库建设应面向全社会各行业的信息化建设需要。公用基础数据库在电子政务的应用中不是相互独立的，存在交叉和互联，应有综合部门对其共性和关联部分组织规划和设计，在统一的数据系统体系下，分头实施。如没有或缺乏宏观整体上的体系指导，新的数据鸿沟和孤岛仍会形成，同时要建立健全协同建设与运行模式和组织体系。 

   2. 注重社会经济宏观业务流程的组织。城市电子政务建设意味着城市社会各职能部门和经济各行业将在信息世界的环境下实现互动，创生新经济时代的社会经济形态。各部门或行业内部的信息化应在总体业务流程的联接约定下，以个性特征为主，自行规划设计和实施。 

   3. 处理好城市电子政务建设的环境整体性。城市电子政务建设是所在省和国家电子政务建设的组成部分，不是孤立的，在社会经济的真实和信息的虚拟世界里与周边存在着千丝万缕的联系和互作用。因此要处理好与所在省和国家信息化建设的规划及实施关系，包括社会经济业务层面和信息化技术层面的衔接。 

   4. 处理好继承与发展的关系。继承与发展是一个动态整体性问题。城市电子政务建设从宏观上可谓之一场革命，但这种革命不应是疾风暴雨式的，而应是和风细雨的进化式。继承是要承认现实的业务流程和公务员的计算机文化现状，业务流程再造基于的是业务人员的积极性，否则再好的应用系统也是无法实施的。同时大多城市电子政务建设已有很好的基础，应积极采取继承、迁移和改造政策发挥现有资源的价值。 

   二、建设好信息安全和数字世界的诚信体系 

   城市电子政务建设将使社会经济活动更多地转到信息的虚拟世界中，那么在这虚拟世界里的人权、公平、安全和诚信也必须要有强有力的保障体系。因此，城市电子政务建设必须要对信息安全和诚信体系建设给予极大的重视。当前学术界和业界都给电子政务建设的安全问题以极大的关注，各种安全建设方案成篇累牍，各种安全技术体系和认证中心充斥市场，使得大多数电子政务建设业主单位处于安全技术的困惑中。电子政务的安全建设不应局限在安全技术的本身视角，应从电子政务建设的大系统着眼，整体动态地看待信息安全问题，结合国情和市情实际，发展辩证地处理安全问题，具体建议有以下几点： 

   1. 在网络基础层做好安全保障。按照国家相关的信息安全法律法规合理划分物理网络，妥善处理好网络的互联，特别是与因特网的联接。 

   2. 建立统一的身份认证体系。虚拟世界公民也要有相应的“身份证”和“工作证”，解决“谁是谁”的问题，同时一定要与国家和省里的总体信息安全基础设施相集成，从而形成统一的安全诚信体系。 

   3. 从技术整体上处理好安全技术体系。信息安全技术应融入于网络平台、数据平台和各种应用系统或平台中，安全支撑平台不应是独立存在的。当前大多的电子政务建设方案和应用系统建设，在数据层和应用业务层均缺乏安全技术的紧密集成，安全平台与应用平台脱节。在电子政务建设中应用层面的安全将是最至关重要的。 

   4. 处理好安全技术与安全管理的辩证关系。在理论上不存在绝对安全的技术，信息安全技术虽然在信息化建设中至关重要，但不能唯技术论，陷入安全技术的怪圈，不能脱离国情和市情实际。应以业务为主导，从全局部署安全策略，采用成熟先进的安全技术，重点加强审计和管理层面的安全保障体系和措施的建设。 

   三、坚持必要的标准化和个性化的统一 

   城市电子政务是虚拟社会系统，构成这一系统的各行为主体或部门具有共同利益部分，又具有强烈的利益冲突。求同存异，个性冲突与协同的矛盾运动是系统发展变化的最根本动力。标准化是信息化建设中一直最受重视的问题，这是系统求同和维系共同利益的基础。此外，标准化是软件工程化的理想境界，需求与软件设计越标准化，规范越细致，开发效率就越高。但是，系统不可能大同，个性化是五彩缤纷世界的需要。技术标准、数据标准和业务标准错综关联，形成了电子政务建设的标准化困惑或怪圈。技术的日新月异，需求的千变万化，使得一个标准还处在襁褓中就已遭到变化的技术和业务的冲击而被扼杀。技术开发和应用系统建设需要标准，但在理论上和实践上都不可能建立起一揽子的标准化体系。因此，在信息化建设中要坚持必要的标准化和个性化的统一，具体应做好如下两点： 

   1. 建立健全基础设施性和关联共性问题标准。除了网络互联、安全等标准外，重点要建立或完善基础信息资源标准、信息交换及共享标准和业务互联标准，不应方方面面都要实现标准化。 

   2. 把握好标准的粗细粒度。标准要有稳定性，不应经常变换，但这与业务和需求的易变性相矛盾，标准体系越全越细致往往就越脆弱，尤其是业务标准。互联网之所以发展迅速，主要源于宽松的网络互联、HTTP和HTML等协议和标准。因此，标准的粗细粒度要合适，宜粗不宜细。 

   四、运行与建设人员系统的和谐统一 

   城市电子政务建设与运行的行为主体是以政府官员及公务员、企业职工和公众形态存在的人，信息化不等于自动化。电子政务、电子商务的重点在于政务和商务，而政务和商务的重点则在于人。在城市电子政务建设的整体观点中人员系统的整体性则是最至关重要的，“人和”是根本，是保证规划、标准、业务和技术整体性的基础。因此，一定要加强统一领导、建立健全组织体系，整合各种资源，形成合力，特别要注意处理好如下几个关系： 

   1. 应用系统运行中的人员关系。应用系统涉及领导、业务和技术三类人员，系统的建设与运行必须要调动这三个方面的积极性。领导要把信息化列入正常议事日程，给予高度重视，协调业务和技术人员的关系。技术人员要正确定位信息技术的支撑保障作用。业务人员则要提高计算机文化素质，认清自己的“业主”位置，积极利用信息技术提升业务处理能力和效率。 

   2. 开发人员之间及与用户之间的关系。信息化建设涉及社会经济各行业业务和信息技术等多学科，需要多种技术、业务和管理人员的协同工作。特别要避免行业、区域和部门间的割据。当前信息化建设中之所以存在大量的信息孤岛和紊乱现象，最根本的原因就是人。 

   3. 行为主体的利益关系。人员关系说到底是利益关系，其包含经济利益和社会政治利益。信息化毫无疑问地会改变既有的利益关系，因此要处理好利益再分配问题。 

   五、以业务为主导，以应用促建设 

   几乎所有以技术为主导或采用大革命式的、大规模实施信息化工程建设的项目都未取得很好的效果。因此，城市电子政务建设应采取以应用为先导，以业务为主线，循序渐进的方式。具体应在如下几点给予关注： 

   1. 切实确立业务的主导地位。电子政务建设的关键在政务，这已是各界的共识，但不能停留在认识层面，必须切实地把业务放在主导地位。首先，要明确电子政务建设的主角是业务人员，而不是技术人员。这意味着业务人员是电子政务的主宰，技术人员不应错位，用技术去主使业务，而是技术要牵就业务。其次，在建设中要着力注重业务逻辑和业务方案的设计和实施，而不是专注于网络、数据库和软件等技术方案。再有，应转变原有从网络、计算机硬件、数据库、软件到业务的工作思路为其逆序，即先要筹划好业务应用，然后再考虑软件和数据库。实际上，网络等硬件技术发展太快，先做硬件基础建设的思路是不可取的。 

   2. 选好应用切入点。电子政务建设是在现有业务系统的正常运行中进行的，政务的主体业务人员不可能停下正常的工作，全部投身于政务信息化的建设。因此，电子政务建设不适合搞大会战，应在总体规划的指导下，选准关键应用，分步实施，要像春雨一样“润物细无声”，渐进地切入和扩展应用。 

   3. 发挥业务人员积极性。电子政务建设的关键在政务，而政务运作的关键在公务员等业务人员。一个应用系统能否顺利建成和持续地运行下去，主要取决于广大业务人员的积极性的发挥和认同。业务人员或领导实际上对信息化建设成果要求并不高，只要对政务的管理有一点点切实的提升，而不是让他（她）们的投入产出效益为负值，就会得到他们的共识和支持。 

   4. 加强政府采购招标中的业务评价。以业务为主导的思想还要体现在政府采购中。采取政府采购模式进行信息化工程的承担单位选择，对杜绝不正之风，节省开支等起到了积极作用。但当前的招投标大多只注重IT技术，忽视管理和业务技术的考评，往往只凭东抄西拼的一纸技术标书遴选承标方。同时，对应用软件类工程项目缺乏科学评价准则，仅从一纸方案是很难辨别应用软件系统的优劣的。因此，在政府采购中应加强业务技术的评价，对于软件工程项目应采取附加原型展示的投标评标法。

（本文作者系大连倚天软件有限公司董事长）