技术增负:信息化工具为什么让基层干部压力重重?——基于扎根理论的探索性研究
来源: 《电子政务》杂志 作者: 钟伟军 发布时间: 2021-10-18

摘 要:随着信息化工具在基层的广泛应用,新技术在提升基层治理的效能的同时给基层干部带来新的负担同样值得关注。为什么作为效能工具的信息化技术反而增加了基层干部的负担?通过对浙江省基层干部访谈资料的扎根分析发现,信息化工具对基层干部增负效应主要受到特殊的制度结构、技术的应用方式、技术系统的便利性和个人信息能力四个方面的影响和共同作用。从根本上来说,信息化工具的这种增负效应是压力型体制对技术强有力形塑的结果,而技术应用中的手段与目的相背离同样让基层干部压力倍增。技术的便利性和自身能力素养与新环境的要求不匹配对一些干部来说也是一种挑战。

关键词:信息化工具;数字治理;基层干部;基层减负;基层治理 

DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2021.10.010 

一、问题的提出

基层治理能力现代化是国家治理能力现代化的基础。长期以来,我国基层政府面临着治理负荷沉重、正式治理资源匮乏以及治理规则复合性的结构性困境[1]。基层政府由于缺乏足够的体制性和常规性治理资源,事多、责大、权小的矛盾越来越突出。近年来,随着国家在基层社会的“返场”,大量公共资源和公共服务进入基层,大量事务重新被纳入科层治理的议程,基层干部的负担问题引起了越来越广泛的关注[2]。党中央将2019年被确定为基层减负年,强调需要着力解决基层形式主义,让基层干部轻装上阵。2020年4月,中共中央办公厅专门印发了持续解决基层形式主义、减轻基层负担的文件。2021年新年伊始,中共中央政治局召开会议,审议《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,再次强调持续减轻基层负担问题。自党的十八大以来,运用信息化手段推动治理能力现代化的重要性不断被强调。信息技术作为一种全新的工具和手段,本身代表着效率、参与、合作等核心价值,被认为是天生的有效治理工具[3]。“互联网+政务”一时间成为各地政府改革的代名词,以政府数字化转型为主题的改革逐渐延伸至基层领域,不少地方政府积极运用信息技术推进基层治理的变革,在大数据、互联网的支撑下,各种智能化终端、政务App和信息化平台在基层得以日益广泛运用,在不少人看来,新技术深刻地改变了基层治理,无疑会大大提升基层政府效率[4],有效减轻基层政府的负担。事实上,正如我们所看到的那样,近年来依托于信息技术的“最多跑一次”等改革确实大幅度提高了基层政府的办事效率,大大便利了民众,有效地提升了公众满意度[5]。

然而,我们同时也应该看到,旨在增效的信息技术在实践中不同程度地增加了基层政府的负担,新技术在提升政府整体效率的同时,却增加了基层干部的压力,形成了信息技术在政府运用中的悖论,产生了明显的增负效应[6]。“微信工作群”“钉钉工作群”“微信公众号”等的增多却在无形中增加了基层干部的负担[7]。从理论上看,信息技术本身蕴含着效率、协同和合作的内在价值,但在实践中,信息技术在一些时候发生了明显的异化。从基层干部的角度来说,信息技术的嵌入无疑增强了其为民众服务的能力和效率,但同时也带来了新的压力和负担,为什么会这样?其中存在的运行逻辑和本质原因值得我们深究和思考,本研究试图通过对浙江省基层干部访谈资料的扎根研究,对这一问题进行回答,从而反思我国基层治理信息化转型中存在的一些深层次问题。

二、信息技术的增负效应:一种可能的结果

长期以来,受到技术决定主义观点的影响,不少学者认为以互联网为代表的信息化工具无疑有利于破除科层化、离散化的政府结构,促进部门协同、流程再造和信息共享,从而大大提升政府效率。一些学者对此表示了反对和批判,认为新技术的增效论其实是把技术作为一个独立或决定性的变量,这是一种简单化的思维,新技术不一定是治理的“赋能者”。实际上,信息技术应用的效果受到社会、体制等因素的影响,像制度环境、组织结构、价值习惯等都会以一种独特的方式影响或塑造技术,增效或增负都是可能的结果,存在着积极和消极的“两张面孔”[8]。新兴信息技术甚至成为政府等治理主体转移责任的工具[9],基于新的技术,上级政府向下层层转移责任变得更加轻松。信息技术的嵌入不会自动或必然提升治理效率。虽然新技术能够促进官僚组织和功能的转变,但关键是采用以及实施的过程[10],也就是说,新技术的嵌入是“被执行”的过程,而这种嵌入的中介因素是制度安排和组织安排。信息技术对官僚制度的许多方面确实会进行一定的修正,以适应现代的信息社会,然而,虽然等级结构出现扁平化,命令和控制系统也有所松动,但等级系统仍然是组织的中心所在,新的组织间网络与其说是取代等级结构或者官僚制度,还不如说是在等级结构的内部成长,并在其上不断“积淀”,组织、控制、管理严密的金字塔式的等级结构依然占据统治地位[11]。有时候信息技术甚至成为官僚人员达到自身目的的最有力的工具,可能扼杀下级的主动性,为下级增加压力和负担[12]。因此,在信息化工具的应用中增负效应至少是可预见的后果之一。

信息化工具之所以会产生增负效应,既有的研究将其归结于官僚制的保守性,因为技术是被嵌入到既有的根深蒂固的官僚文化、制度和行为习惯,这些深刻地影响着新技术的使用方式和过程。从制度变迁的角度来说,信息技术在组织内部的扩散是一个持续不断的去制度化和再制度化过程[13],然而,官僚制强大的制度惯性和组织文化使得这种去制度化和再制度化异常困难,新技术嵌入政府治理过程中所面临的官僚制的保守性显然被低估了。有证据表明,官僚体制的组织体系是抗拒变革的,反新技术的组织设计是强化现有的结构根深蒂固的权力和控制[14]。很多时候,官僚体系会运用新的信息技术实现官僚体制的多级控制和标准化流程,信息技术的嵌入产生了一种电子科层制的结果(e-bureaucracy)[15]。另外,官僚制强大的制度惯性和纷繁复杂的制度体系使得新技术的去官僚制力量相形见绌。当新的信息技术被植入政府时,首先发生的并不是技术与组织结构之间的碰撞,而是内嵌于技术的制度安排与既有组织结构的碰撞,并且这种碰撞带有较强的权力关系特征。官僚制下的政府业务流程和职能往往被镶嵌到各种详细的法律法规和行政法规之中,使得新媒介显得无能为力[16],巨大的、错综复杂、互不兼容的立法框架、数据标准和业务关系使得信息技术在实现跨组织资源共享和协同时变得非常困难[17],最终,新的技术被嵌入到官僚制的逻辑之中,反而带来了新的负担和压力。

新技术在政府组织中的应用很多时候确实提升了政府的治理效能,但技术更像是一种被执行的技术,它会受到制度的、社会的、文化的、组织结构的影响,从而使得信息技术按照既定的环境进行运作,结果可能带来增负的效应。上述研究为我们认识信息技术对基层干部的增负效应提供了重要的启示,但既有研究是基于西方制度环境下官僚体制的逻辑,缺乏对中国具体情境的足够关怀,尤其是对处于压力型体制末端的基层干部来说,这种大而化之的逻辑很难简单地套用。尽管一些学者开始关注新技术对基层干部的增负问题,但更多是对问题的陈述,缺乏深入系统的学理解释。

三、数据来源与研究方法

对这一问题的关注源于笔者在MPA教学期间与基层干部学员的交流,在此过程中强烈地感受到来自基层普遍的新技术焦虑。为此,就这一问题针对近三届MPA学员中的基层干部进行了问卷调查,并利用各种途径扩大了问卷范围,最终获得478份有效问卷,被访对象中男性203人、女性275人,年龄范围在20岁至55岁之间,涉及基层不同的行政级别。问卷统计数据显示,在所有的被访对象中,平均拥有的微信工作群的数量是17.88个,最多的高达150多个,最少的为8个。关于信息化工具广泛应用带来的压力,有43.7%的人表示“压力比较大”、33.7%的人表示“压力非常大”,也就是说超过77.0%的被访者表示新技术给自身带来较大的压力,而表示“完全没有压力”的人只有7.1%。依照李克特四点量表赋值,结果显示,被访者感受到的新技术压力平均值为3.04,处于比较高的压力状态。尤其是行政级别比较低、年龄较轻的被访者,这种压力表现得更加明显。

为了构建新技术增负效应形成的内在机理,笔者在问卷中设计了开放性的问题,要求被访对象就目前基层信息化工具应用对其产生的影响和原因进行开放性的回答,结果收集到了249条原始语句,对其进行了梳理,发现其中基本的概念和类属,在此基础上展开本研究的理论抽样。首先,随机抽取MPA教学班的5名基层干部进行了一对一的深入访谈,获得初步的访谈研究资料;其次,按照扎根理论研究的规范,为了扩大资料收集的范围,指导学生利用暑期实践的机会,有针对性地对基层干部进行深入访谈,同时,笔者在基层调研期间,针对这一问题对基层干部进行座谈或一对一的访谈,对象涵盖从社区(村)书记到乡镇(街道)党政领导。随着访谈和研究的不断深入,发现新技术背景下市长热线的运行方式以及干部考核成为新的问题指向,为此,我们扩大了访谈范围,对市长热线受理中心的负责人和督查室相关人员进行了补充性访谈。通过数据资料的对比分析和归纳概括以及抽样实现理论的饱和水平,完成本研究最初建构理论的目的。整个访谈持续了10个月左右,所有的访谈均为半结构性访谈,最终获得了41份对基层干部的访谈记录作为原始资料进行扎根分析(访谈对象情况见表1),进行开放式编码、选择性编码和理论编码,从而完成信息化工具对基层干部增负的机理框架。

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四、数据编码和模型建构

(一)开放式编码

开放式编码是对原始语句进行概念化的一个过程,并通过不断地比较和分析形成概念群,最后实现范畴的提取。对41份原始访谈资料逐一扫描,对每条语句进行概念化处理,在这一过程中,由两位事先经过培训的行政管理硕士分别独立进行编码,以采取更合适的概念,这样可以保证在概念化的处理中不添加自己的“目的”。经过编码测试和校正,在正式编码之前编码信度系数达到了0.852。为了便于整理,把所有原始资料依照被访对象所处的层级划分为S(市县)、Z(乡镇)和C(村社)三类,以被访对象所在地名的缩写和被访顺序对原始资料进行编号。为了确保编码过程的准确、客观性,在完成对原始访谈资料的分析整理后,再进行充分讨论,对前后矛盾或不一致的初始概念进行删除和整合,共得到168个有效概念。随后针对这些概念进行更进一步的分析和提炼,按照每条概念的关系和联系,对其进行类属划分,形成同一范畴的概念群,并对每一范畴进行命名,在进行范畴化时,删除了频次小于3的初始概念,共得到了满意度考核、群数量多、电子留痕等58个初始范畴。开放式编码的过程示例详见表2。

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(二)主轴式编码

在获得58个初始范畴的基础上,再对不同类型材料中的相似的初始范畴进一步整合,并重新进行统一编码(用ai表示),最终得到了46个初始范畴。主轴式编码的目的在于发现范畴之间的联系,然后挖掘出主要范畴。提取到初步范畴后,各个范畴之间的关系依然比较离散和模糊,为此,对提取到的46个初步范畴依据内在逻辑进行联系、对比和分析,进一步归纳提炼出心理压力、工作倦怠、全时捆绑、电子考核等20个副范畴(用AAi表示),最终通过不断对比分析(比如概念、逻辑上的区别),共精炼出信息工具增负表现、信息工具泛滥、社会压力跨级上传、部门压力横向聚集、上级压力纵向强化、电子形式主义、技术便利性困境和自我信息能力不足等8个主范畴(用Ai表示)。在确定好主范畴之后,将其返回到原始资料进行检验,以保证提取到的主范畴具有可靠性(参见表3)。

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(三)理论性编码

理论性编码的核心在于将核心范畴与主范畴之间进行逻辑联系,同时在这个过程中发现各个范畴之间是否存在某种关系,围绕研究主题,将其与主范畴之间串联成“故事线”,并基于此进行相应的模型构建。最终确定的核心范畴是“信息化工具嵌入对基层干部增负效应的影响因素”,通过对现有8个主范畴的深入分析、比较和联系,将A3、A4、A5三个主范畴组合成“制度机制”编码,而把A2和A6组合成“应用方式”的编码,从而形成本研究的“故事线”:①信息化工具对基层干部增负的主要表现为心理紧张、工作倦怠和全时捆绑;②背后的制度问题、新技术运用方式问题、系统便利性问题以及自身能力素质问题是信息化技术对基层干部的增负效应的影响因素;③压力型体制的运行模式是信息化工具对基层干部增负的关键性因素;④新技术的形式化运用方式是基层干部增负的重要因素;⑤系统便利性以及自身信息能力因素在一定程度上调节着制度机制与新技术之间的关系,从而影响着新技术对基层干部的增负效应(主范畴的典型关系见表4)。

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根据该“故事线”,通过将核心范畴和主范畴产生有机联系,在综合所有的原始资料和编码过程的基础上,构建了一个有关信息化工具对基层干部产生增负效应的内在机理模型(参见图1)。在建立好相应的理论模型后,我们将搜集到的一些网上相关的新闻报道和对一些基层干部进行的随机访谈记录进行理论饱和度检验。结果显示,我们建设的理论已经基本实现饱和,并且在这几个范畴间未发现新的关系及“故事线”。

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五、研究发现:信息化工具基层增负的内在逻辑

新技术嵌入基层治理过程很多时候反而让基层干部压力重重,经过扎根理论的编码过程和饱和度检验,构建了技术增负效应的内在逻辑,基于我国特殊体制和基层治理关系、结构,结合研究过程和访谈备忘录,可以对这种逻辑和机理进行更加深入、系统的剖析。

首先,压力型体制呈现出对新技术的强大型塑能力,信息化工具对基层干部的增负效应是制度对技术建构的结果。新技术的嵌入更多受到政治环境或者政府制度的影响而不是经济环境的影响[18]。新的技术从一开始就嵌入到压力型体制的强大逻辑之中,由于新技术的即时性、跟随性和便利性的特征,信息化工具的嵌入反而更加强化了原有的制度逻辑,从而使得基层干部由于新技术的运用很多时候面临着更加明显的多重挤压。从访谈和编码结果来看,主要表现在以下几个方面:第一,新技术使得基层治理问题“上级化”,基层干部面临自下而上的挤压的同时面临着更加强大的“上级”压力。信息技术大大增强了基层民众的权利意识(a17)和信息能力(a15、a16)),更重要的是,新技术使得自下而上的信息流动跨越了传统政府科层的束缚。在现有的信访制度下,信访泛化(a18)和逆向选择(a19)倾向使得基层民众借助于新的技术平台轻松地跳过了基层政府而直接与上层权威发生联系(a13、a14)。众多政务App、微信公众号和12345热线平台在最短的时间里提取到基层治理中的各种问题和民众诉求,借助于自上而下的权威,在压力型体制的运行中,这些问题和诉求对基层干部产生了很大的压力。第二,新技术使得上级权威对基层干部的监督考核更加“精细化”,基层干部被纳入更加精准和细致的纵向加压网络之中。借助新技术,来自上面的各种考核和监督可以跳过中间的科层环节,直达基层干部个体(a27),对基层干部的考核内容更加细致(a28),实现了对基层干部行为的全过程监督(a29)。更重要的是,对基层干部的行为能够实现即时性的介入和干预(a33)。第三,新技术使得不同部门实现了对基层干部任务捆绑的“全时化”。新技术成为不同部门的任务派遣(a21)和任务转发(a25)的工具。尽管不同的部门条线与基层政府之间在组织结构上处于相互“分割”的状态,但通过新信息技术这一无形的手,各部门实现了对基层干部的全时态绑定(a5、a6)和多任务聚集(a25)。在压力型体制下,信息化工具被异化成随时随地下任务、发指令、填表格、报材料的现代“BP机”,使基层干部精神处于紧张状态[19],同时面临着来自基层民众更加强烈的诉求压力,图2对这种制度逻辑进行了简单的呈现。

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其次,技术的运用形式与目标存在着明显的背离,信息化工具对基层干部的增负效应是两者紧张关系的呈现。从治理的价值性目标来说,运用新技术的核心目标在于创造一种新的治理结构和关系网络,创建共享共治和多元协同的行为模式。然而,技术往往被组织内不同的行动者赋予不同的期望和意义,这些行动者通过设定技术发挥作用的形式,从而使得技术运用偏离本来的目标。在压力型体制的层层考核和短期化的绩效刺激下,通过片面的、简单化的、机械的指标来衡量治理绩效成为地方政府在基层治理中最常见的行为选择,用形式剪裁事实,用手段遮蔽目标,最终致使指标和实际需求与治理实效脱节[20]。从对基层干部访谈资料的扎根编码中可以清晰地感觉到,基层信息化技术运用中的形式与目标之间的紧张关系表现得非常明显,过于追求短期绩效目标和创新形式感,很少考虑技术治理举措在多大意义上可以进一步推动基层治理体制的改革和创新[21]。为了形式而形式,为了运用而运用,信息技术被广泛地运用于电子台账(a33)、电子打卡(a34)和电子留痕(a35),片面地追求网上办件率(a36)和网络满意度(a37)。一些政府部门和地方官员为了追求所谓的创新,树立“互联网+”的电子化形象,蜂拥而上,纷纷设立各种各样的公众号(a11)和App(a12),只在乎形式化的指标,而忽略实际的效果。这种无处不在的信息化工具和形式主义的行为取向,必然导致基层干部为形式所累,使得基层干部必须花费大量的时间和精力应对脱离实际的考核,以满足指标化的绩效目标。这种形式与目标的背离对于基层干部来说,主要的压力和负担一方面来自应对这种细碎化和不切实际的指标体系产生的额外时间成本;另一方面,更重要的是对治理绩效有着最切实体会,对基层复杂问题有效治理的真实效果有着最直接感知的基层干部对严重脱离实际的形式化手段所产生的心理负担更值得关注,如热情消耗(a3)和工作麻木(a4),普遍深恶痛绝而又无可奈何。实践中,地方政府对过程管理的过度强调,譬如事无巨细都要在平台上做好记录、留下电子痕迹,这种过程管理极大地增加了基层干部工作量,使其忙于做数据,无暇顾及具体事务的处理[22]。

最后,技术系统和个人能力素养与新环境要求不够匹配,在一定程度上影响着信息化工具对基层干部的增负效应。在技术接受模型(technology acceptance model,TAM)看来,使用者对技术的接受度和认可度取决于其感受到的技术的有用性——技术对其业务绩效的提升程度,以及技术的易用性——技术使用的容易程度两个方面[23],如果这两个方面感受不佳而又不得不使用,技术的增负效应就会产生。在基层技术运用的过程中,一些时候,基层干部对技术便利性的期待并没有得到满足,由于不同部门和条块之间信息共享不充分(a40)、系统不兼容(a41)以及形式化的考核等问题,反而使得技术使用过程产生额外的负担,如不断反复性的操作(a38)和重复递交材料(a39)。这一点在基层行政服务办理中体现得非常明显,由于不同业务系统的信息共享没有完全实现,同样的材料和流程往往必须在不同的系统中重复操作,而为了满足在线办件率的考核,在业务办理完成后,还必须进入专门的考核系统,按照同样的流程再操作一遍,这是一种无实际意义的冗余操作。与此联系的是个人的能力问题,运用新技术需要与之相匹配的意识和能力,对于伴随着互联网成长的年轻人来说,这种能力似乎是与生俱来的,但是对于一些基层干部来说,尤其是对于50岁以上的基层干部,基于新技术的工作方式无疑是一种挑战,意味着必须重新学习与此相关的各种知识,包括各种硬件(a42)和软件(a43、a44)。当自我学习能力难以适应新环境时,基层干部不得不寻求别人的帮忙(a45、a46)。这对于基层干部来说,同样意味着新的负担。需要强调的是,不管是技术的便利性还是个人能力素养都没有成为被基层干部反复强调的问题,只是在少数的年纪比较大的村支书(主任)或乡镇行政服务中心的被访对象中被提及,对于大多数基层干部来说,类似的问题并不突出。

六、结论与对策

新技术在基层的增负效应是一个值得关注的问题,本研究通过对基层干部访谈资料的扎根分析,构建了信息化工具对基层干部增负的内在逻辑机理,新技术之所以让基层干部压力重重主要受到制度因素、技术应用方式、技术便利性和个人能力四个方面因素的影响,并得出结论:信息化工具被嵌入到强大的压力型体制逻辑之中,新技术作为压力的跨层级传递、跨部门聚集和跨时空跟随的手段,进一步强化了自上而下的精细化考核和精准化监督,使得基层干部被“捆绑”,新技术运用中的形式与目标的背离,使得基层干部背负着电子形式主义的负担,技术系统本身的便利性困境以及个人信息素养不足使得基层干部面临着技术带来的新压力。

本研究为当前基层干部的减负问题提供了有价值的启示,基于这一研究可以提出如下有针对性的对策建议:第一,从根本上来说,减轻干部的负担需要基于信息化技术的特征适时推动基层治理的变革,以技术的革新为契机,推进共享共治共建的基层治理结构的建设。信息化背景下基层干部减负需要处理好技术与制度之间的关系,应该是技术推动制度的变革,而不是技术被原有的压力型体制所形塑。信息技术在基层的嵌入使得原有的体系更加精细化,缺乏创新和发展,从而失去活力,导致基层治理的内卷化[24]。未来基层治理的信息化转型需要调转制度与技术之间关系的箭头,从当前自上而下的“单轨政治”,改变基层干部独自承载基层治理压力的体制逻辑,转变为基于新技术的多元共治的现代基层治理。第二,推动建立基于基层治理内生性需求的新技术嵌入模式。不同行动者的需求和利益是制约信息技术运用效果的重要因素[25],技术的运用根本上是需要解决面临的治理问题,因此,需要从基层政府和基层干部的主体角度出发,从提升治理绩效和解决现实困境的目标出发导入技术,并基于这种主体需求建立技术的运行模式。第三,有必要提升技术系统的便利性,针对一些信息能力相对比较弱的基层干部提供必要的帮助。对当前基层中不同的信息系统进行深度整合,从操作便利性角度对基层信息系统进行升级完善。适应新的环境,有效地提升基层干部信息素养。

参考文献:

(略)

作者简介:

钟伟军(1976—),男,江西赣州人,政治学博士,浙江财经大学公共管理学院教授,研究方向:基层治理。

*基金项目:国家社会科学基金一般项目“基于政务新媒体应用规范化的基层政府减负机制研究”(项目编号:20BZZ088)。


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