目前，全国许多城市开展了智慧城市规划、设计与建设工作，反思我国过去20年信息化建设正反两方面经验教训，避免将智慧城市做成“形象工程、政绩工程、逐利工程”，在智慧城市规划设计工作中全面落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中相关要求，现就“制度创新与改革创新”在智慧城市整体初步设计工作如何具体落实，全面辅助推动城市各领域内的制度改革，做好城市治理的基础工作，提出初步看法。

一、实施智慧城市工程助推全面深化改革

《决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。为此“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制”。“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力”。

决定提出今后全面深化改革的总目标是推进国家治理体系的治理能力现代化。在智慧城市整体规划与整体初步设计时，一切要围绕总目标展开，政府对社会的治理主要分管理与服务两个维度，在整体初步设计工作时，要注重系统性、整体性与协同性制度的改革与创新。

过去近20年的信息化工作，由于过度强调摸着石头过河，城市整体的综合管理与服务业务由各委办局在众多商业公司的配合与推动下，建设成众多的独立信息应用系统，视同每个局均自建发电厂且电压自定、每个局均自建供水厂且输水管口径自定，视同每个局均自建锅炉房且烟囱高低自定，最终一个城市建设成几百个独立的逻辑小烟囱（北方城市众多的物理烟囱基本完成整合）。这种模式无法实现政府的管理与服务体系制度的改革，城市最好也只是建设众多独立的智能应用系统，永远形成不了“智慧”系统。智慧城市时代，信息技术是实现治理力现代化的平台，应从根本上解决这一问题，实现城市管理与服务体系的制度创新整体设计，向社会提供一体化的管理与服务，不能再任由各利益团体为自身利益，推动政府上马各类分散的、有利于自己的应用系统工程。

二、实施智慧城市工程加快转变政府职能

《决定》提出：“有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。

智慧城市工程，要全面改革思维模式，从制度上创新行政管理方式，利用现代技术手段辅助规范政府的管理工作、规范政府的服务工作，这是治理城市的基础工作。政府的本职是管理，服务是管理的优化表现方式，而要达到此目标，制度创新是至关重要的。创新的政府治理要从细化的、一体化的、标准规范化的管理制度与服务制度改革中形成。

三、实施智慧城市工程改进行政审批工作

《决定》指出：“深化行政审批制度改革，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。

我国近年各城市发展起来的行政审批服务大厅工作，较好地改进与优化了政府管理与服务工作。但目前各地的行政审批服务大厅工作，有三个方面工作需要从制度上尽快改进创新：一是大厅各项工作尽快实现服务工作标准化；二是大厅行政审批与服务业务、技术体系尽快实现标准化；三是行政审批大厅尽快实现横向与各委办局内网系统一体化，纵向延伸到社区/村居，实现公众找政府办事不出社区、不出行政村。

四、实施智慧城市工加强对社会管理与服务

《决定》要求：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理等职责”。

尽快从制度上标准规范城市服务管理系统各项工作行为，并与政府内网各委办局内网综合管理信息系统、行政审批服务系统实现一体化，之后再与各类政务职能业务系统实现整合，产生城市整体的智慧体系。同步向社会全面公开步骤、程序、时间、责任人等信息。

五、实施智慧城市工程推动机构改革

《决定》提出：“优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”。

智慧城市系统在规划设计时，重点工作是全面分析、分解、细化党政机关、人大政协机关及所属各部门，以及每位工作人员的工作职能，编制业务需求规范，提炼业务模型，全面梳理工作流程编制工作程序规范，改革工作方式，使政务机关部门的每项工作有章可查，有规可循，有可理化的工作指标。

在智慧体系设计时形成“独立的机构人员体系”、“独立的信息分类体系”（工作逐级分类、建立共性数据字典等）、“独立的权限分配策略体系”；目标是智慧系统中的每项工作可以利用信息技术手段，在不同部门、人员间任意组合。为持续的机构改革做好充分的技术准备，即无论机构如何改革，新系统不再做任何修改（目前的各类信息系统均是死设置，无法实现上述目标）。

六、实施智慧城市工程健全城乡发展一体化体制机制

《决定》提出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

在智慧城市总体设计工作中，在制度设计上实现政府对社会管理与服务措施，在逻辑领域内，用2-3年一步到位实现城乡一体化，各类行政管理、审批与服务事项全部在网上下延到社区/行政村，实现农民办事不出村（物理的城乡一体化还需要1-2代人的努力）。同时，为“三农”事业各方面的发展，做好基础现代化技术准备工作。

七、创新智慧城市投融资模式

《决定》提出：“推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

智慧城市在总体设计工作中，创新投融资模式，重点解决还款模式与可持续运营模式，确保智慧城市工程可持续发展。

避免两个极端：一是政府大包大揽，什么都由政府出资建设；二是政府什么钱都不出，全部推向社会，因为众多的基础性项目、公益性项目是应该由政府出钱建设，由社会出钱建设，最终结果是什么服务都收钱，会让公众极为反感，因为百姓追求的智慧目标是少花钱多获得服务，而不是相反。

八、利用智慧城市工程强化权力运行制约和监督体系

《决定》提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系”。

“形成科学有效的权力制约和协调机制。加强行政监察和审计监督。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。

“改革政绩考核机制，着力解决形象工程、政绩工程以及不作为、乱作为等问题”。就上述问题，核心问题是将政府所有管理与服务工作、各种决策工作，从制度上创新实现标准规范化、一体化，并利用信息技术固化到应用程序中，实现各类工作模式透明并向社会公开，使政府工作人员在程序上难有腐败的机会。

九、实施智慧城市工程推进社会事业改革创新

《决定》提出：“必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求”。“深化教育领域综合改革。构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”。“建立更加公平可持续的社会保障制度。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。健全符合国情的住房保障和供应体系”。

“深化医药卫生体制改革。统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、监管体制综合改革。深化基层医疗卫生机构综合改革，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制。完善合理分级诊疗模式，建立社区医生和居民契约服务关系。充分利用信息化手段，促进优质医疗资源纵向流动。加强区域公共卫生服务资源整合。”

《决定》的上述要求，均可以在智慧城市总体设计工作中一并考虑。针对长期以来各委办局自建信息系统的现状，智慧城市重点创新抓一体化的整体设计，分期、分批整合升级，或新扩建，使《决定》对社会事业的改革从制度上保障落到实处。

十、实施智慧城市工程创新社会治理体制

《决定》提出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。

长期以来，各委办局习惯于独立上马信息系统工程，不善于城市的一体化规划与设计，因此智慧城市工程应由党委负责牵头创新改革，政府负责具体系统治理设计与实施，发挥政府的主导作用，引导社会各方力量参与。

十一、实施智慧城市工程强化维护社会稳定

《决定》提出：“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”。

一方面政府的管理与服务工作从制度上保证全部实现标准规范，向社会公开，减少产生矛盾的可能；另一方面以多种方式向公众提供反映问题的渠道，落实专人逐步负责详细办理、反馈，让公众满意。

十二、实施智慧城市工程健全公共安全体系

《决定》提出：“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全”。

在智慧城市总体设计工作中，要全面考虑并落实《决定》提出的要求，着重规划设计出综合解决方案。

十三、进一步加强和改善党对全面深化改革的领导

《决定》提出：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功”。

如想真正做好城市的整体初步设计与建设，就必须解放思想，大胆创新，突破传统思维模式、工作习惯，可能会触及各部门及有关领导的各类利益。要想顺利解决，党委必须承担全面协调、监管职能，从制度上改变传统的城市综合建设是政府部门负责的观点，纪委、组织部人员全程参与相关工作。组织部门负责考察各部门对领导整体改革的态度与配合程度，纪委部门负责检查各部门领导对城市规划设计工作的不配合程度，让各部门领导形成“不换脑子就换位子”的压力感，确保城市整体改革的设计工作能积极推进，相关工作全面深入开展。市（区县）领导统一组织，由第三方公正实行整体初步设计，各委办局配合分期、分批整合、升级与新扩建相关子系统。

如果认为某个局牵头就能实现智慧城市的规划、设计与建设工作，建议该城市就不要上智慧城市工程，因为那是没有任何可能性的。（作者系国家行政学院 任锦华 采写整理 李强 ）