2007年全国政府系统政务信息化培训班的培训工作已圆满结束，来自全国各地的1000多名学员在学习、培训的同时，也通过小组讨论、调查问卷和毕业论文的方式向培训班反映了许多问题，提了许多建议。这些来自实践领域第一线的信息对于认清我国电子政务建设的形势、规划未来发展的轨迹，都具有非常重要的参考价值和启发意义。

现将学员反映得较多、较具有典型性的问题及建议总结归纳如下：

一、问题

(一)资金瓶颈仍然是困扰目前政府推进电子政务的主要问题。

在参加调查问卷的地市级政府中，电子政务建设主要是从2002年到2005年期间投入建设的，极个别单位从91、92年就开始了建设，各地根据当地的经济情况对电子政务的建设投入了不同力度的资金支持，投入在1000万以上的有13家单位，大部分地方的投入在300－600万元之间，只有极小部分单位的投入力度在20-50万元左右。各单位每年的维护费用一般在20-50万元不等，极个别单位的年维护费用达到上百万。在地市级分管领导班学员所填写的问卷中，有51.6%的学员表示目前电子政务建设中遇到的最大困难仍然是建设资金，比重占所列问题的第一位。

而参加调查的区县级政府中，大部分是从2002年到2005年开始建设电子政务，极个别单位从99年就开始。从投入来看，最多的单位在5000万元以上，大部分地方在90-300万元之间。各单位每年的维护费用一般在2-30万元不等，极个别单位的年维护费用达到50、100万以上。在区县级领导班学员填写的问卷中，有46.7%的学员表示最大困难是建设资金没有到位。

由此可见，资金缺口仍然是困扰目前基层政府推进电子政务的主要问题。而且各个地方由于经济实力、领导重视程度的不同，在投入方面存在着较大的差距，导致电子政务发展地区之间的不平衡。

(二)政府部门电子政务人才缺口仍然很大，越往基层表现得越明显。

从培训班组织的调查问卷及学员论文反映的情况来看，当前电子政务建设中人才紧缺问题仍很严重。

在地市级班，有40.6%的学员表示目前最大的困难是“缺乏专业的维护队伍和人才队伍”，占所列问题的第二位；而在区县级领导班上，选择这一问题的学员比例高达46.9%，略超过资金问题46.7％的比例，居第一位。

分析其原因，主要是因为政府部门技术人员的工资待遇受国家统一规定，不如一些IT企业灵活，而且技术人员又往往是事业编制，无法享受公务员的一些高福利，所以较难留住高水平的IT人才；而且电子政务往往又要求技术与管理相结合，既懂技术又了解政府流程的“复合型人才”就变得更为紧缺。

调查问卷的结果还反映出“人才问题”越往基层越突出，这恐怕是因为基层政府特别是一些偏远地区、中西部地区的政府，其物质条件更差，对社会人才的吸引力小，自身信息化开展时间就比较滞后，现有人员水平不高。

学员们普遍反映，定期组织对政府部门的电子政务培训非常有必要，特别是针对基层政府的培训，是解决电子政务人才危机的一种重要途径。

(三)领导体制问题仍然突出，是导致重复建设、信息孤岛的根源所在。

领导体制问题历来是电子政务的一个痼疾。

学员们普遍反映，由于缺乏强有力的领导体制，就会导致电子政务建设缺乏统一的指导思想、战略目标，导致各个部门分头建设、重复投资，使党政机关之间本应一体的办公信息化资源被相互割开，进而相互封锁，形成了事实上壁垒森严的“诸侯割据”局面。而一旦自己部门费了很大精力建成系统，就会形成强烈的部门利益，不愿意给别人共享，从而进一步加剧相互封锁，进一步推动了分散投资，新机构再度形成或再度膨胀，恶性循环进一步加剧。

在2007年参加培训的地市级领导班学员中，有21.9％的学员认为“电子政务的最大困难是领导不重视、标准不统一”，而在区县级领导班，持这一观点的学员达到了总数的41.8％。

(四)基层政府呼唤上级政府能制定电子政务的“统一模式和标准”。

在调查问卷中，有超过20％的地级市行政领导和超过40%的区县级行政领导认为，目前电子政务“标准不统一，缺乏来自上级主管部门的具体可操作性指导”。显示出在电子政务领域，基层政府由于自身职能权力有限，因此更多地将希望寄托在上级政府部门，希望上级部门能出台比较详细的操作指南。

一位来自湖南的学员发言颇具代表性：“到2006年底，整个湖南省政府办公自动化建设还没有一个统一的标准模式，而某市政府办公自动化建设也没有出台统一的标准和模式。某市某区早在2005年就逐步实施办公自动化的准备工作，可是直到2006年底无法全面实施，只能在少部分部门试行，就是苦于没有一个上级的统一模式和标准可参照来推行。而且截止到今年，我市几个偏远的县、市、区还没有建成全区专门的信息化管理机构，仍然停留在归属当地的发改委管理的经济信息中心，全市12个县（市）、区政务信息化发展水平极度不平衡，这也成为影响全市各县、区政务信息化工作建设的重大因素。”

(五)部门纵横分割的格局影响到电子政务整体效能的发挥。

我国政府组织结构是条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成，每一下级层次对上一层次负责；横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成，甲部门不对乙部门负责，每一部门均直接对管理对象实施管理，每一部门行使不同的且多是单一和专门的管理职能。这样的结果，就使得每一部门在全国范围内均构成一个相对独立的系统，这些系统内部则实施垂直领导。十七大报告提出，要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，反映出纵横部门之间协调已经引起中央的重视。

这对矛盾在电子政务领域同样存在。伴随着越来越多的政府服务转移至网上实现，这种电子政务要求在后台，各个部门能协调一致地工作，确保“一站式”服务的顺利实现。但在现实中，这种要求与政府“条块分割”的组织结构发生着尖锐的矛盾。如何处理电子政务领域“垂直管理部门和地方政府的关系”业已成为各级政府面临的一大考验。

(六)国家电子政务框架下的一些关键问题仍不够明确。

目前，国家电子政务框架下的一些关键问题不够明确。虽然根据“17号文件”电子政务网划分为政务内网和政务外网两个部分，两网之间实行物理隔离，政务外网与互联网要求逻辑隔离。但是电子政务内网的网络规模没有明确的规定。电子政务内网没有具有可操作性的技术体系标准。而且，由于明文规定电子政务内网和外网之间必须实行物理隔离，导致了两者之间不能进行信息交换。

在实践中，两网建设上存在着明显的“厚此薄彼”现象。有的单位把外网建设当成一种形象工程、政绩工程来抓。成立机构，组织人员，并投入不菲资金来搞外网网站建设，而对与日常工作联系密切的内网建设却缺乏热情。有的单位虽然建成了内网，但由于忽视对内网应用功能的推广，导致内网形同虚设。

还有一些地方，由于内外网分别由不同的部门牵头建设，这种分而治之的管理办法有效的保证了内外的安全，但也造成了人力和物力的浪费以及两网的不平衡发展。

(七)电子政务的项目建设与项目管理尚不成熟。

在针对学员的调查问卷中，有12.5％的地级市行政领导表示，即使电子政务的建设资金到位了，“但是不知如何建设，担心项目风险”，在区县级行政领导班，有10.9%的学员表示“不知如何选择合作伙伴”，甚至担心“合作伙伴干几年就倒闭了”。

在选择建设模式时，有34％的地市级学员和45％的区县级学员选择了“自建模式”，认为这样做便于自主管理、方便、实用性强、节约部分资金成本。数据皆高于另外的三个选项――“委托企业建设”、“运营商完全承建”、“其他建设模式”。

上述数据反映的其实是目前电子政务市场发育的不成熟――项目建设和管理缺乏完善的法律规范和制度约束。

在欧美等信息化发展较充分、市场体制也较为完善的国家，电子政务项目绝大部分是采用“外包”等形式由企业来开发建设，政府只是作为业主单位进行监督管理。而我国高达34％和45％的“自建模式”比例，反映出电子政务的工程建设市场尚不完善，项目外包还没有成为政府信息化的主流。这一定程度上也是由于我国的IT企业规模较小，市场环境不健全，政府和企业缺乏互信所导致的。

(八)政府网站建设中存在问题较多。

政府网站是政府展示自己形象的窗口，是与公众交流的重要渠道，也是电子政务建设效果的最直观体现。近年来，《行政许可法》、《政府信息公开条例》等法律法规的通过，更是对政府部门如何利用政府网站加强管理提出了明确的要求。因此，目前政府网站建设得到了各级政府部门的高度重视，但目前政府网站建设也是一个问题较为集中的领域。

很多政府网站仍然处在以形象展示、自我宣传为主的阶段，离“政务公开”和“公共服务”还有很大的差距；网站建设往往只从政府自身考虑，按照以用户对象提供服务进行分类的非常少；静态信息多、动态信息少，通用信息多、个性化服务少，单向发布多、互动交流少。

近些年还出现一种现象：即政府部门为了寻求在某些“政府网站排名榜”上的靠前位置，特意地按照排名规则进行“改版”，把为公众服务放到次要位置，而完全以一种“应试”的心态进行网站建设。

二、建议

各地的学员在培训过程中，除反映了很多当前电子政务建设中的困难、问题以外，还提出了许多建设性的对策建议，特别是介绍了一些颇有新意、在实践中卓有成效的经验、做法，非常具有参考价值。

(一)关于加强领导

电子政务俗称“一把手工程”，领导问题是最主要的问题。对于电子政务建设过程中如何加强领导，学员们提出了很多建议，比较好的有以下几个：

（1）经济上的欠发达不能影响到思想观念上的欠发达

“经济上的欠发达不能影响到思想观念上的欠发达。自1999年宁阳县政府信息中心成立以来，每年组织政务信息的相关领导和专业技术人员外出学习、培训。先后学习了上海、南京、绍兴、慈溪、巩义等地区政务信息化的先进经验和做法。虽然这些地区的财政投入太大，我们县没法做到。但通过学习，及时掌握了电子政府信息化的发展方向和先进经验。使我县的政务信息化工作少走了很多弯路，节省了很多没必要的投资。”

（2）通过培养兴趣、加强工作和完善制度让领导重视。

让领导重视的第一步首先要引起领导对信息化的重视，有些领导本人就对信息化比较了解，因此对电子政务工作很重视，但也有一些领导对此并不熟悉，如何让他们重视信息化呢？有学员提出了三条建议：

“一是要通过培养兴趣争取领导重视。我们每天按照时事、项目、资源等栏目从网上搜索领导关心的新闻信息，在第一时间呈送给领导批阅，让领导及时掌握网络动态。

现在从国务院到省、市各级都非常重视电子政务建设，出台了专门文件，制定了各种标准。从各地的实践经验来看，凡重视电子政务建设，较早启动这项工作的，都取得了较好成效。为让我们的领导了解这方面的情况，我们经常组织调研活动，出台了大量的调研报告。让领导在思想上有了一个全新的认识：认为这个东西必须搞，而且大有好处。

二是要通过高效工作赢得领导重视。有了反应迅速的信息系统和完善的政府门户网站，极大的增强了领导的工作主动权，提高了他们的工作效率。 

三是要通过制度建设确保领导重视。例如以县政府文件的名义出台了《岳阳县电子政务建设远景规划》，以制度的形式将电子政务建设的目标任务、部门职责确定下来。”

（3）组成强有力的主要领导和领导班子，建立信息化工作管理责任制

有学员从班子、制度的角度提出建议，“必须要有一个由政府主要领导和各部门主要领导组成的领导小组，其作用在于提供信息化建设所需要的资源，协调建设过程中遇到的各方面问题，包括机构、资金、人员、设备等，体现领导对于信息化工程项目的认识和期望。各部门要把信息化建设纳入本部门的重要工作日程，建立信息化建设工作管理责任制，才能加快促进县级政务信息化的进程。”

(二)关于解决电子政务的资金瓶颈

前面提到，资金瓶颈是目前困扰各地电子政务建设的主要问题。对此，一些地方没有消极地“等、靠、要”，而是从自身出发，积极想办法。

（1）自主研发节约费用投入

“宁阳县是全国农村合作医疗示范县，在做全国农村合作医疗系统时，发现市场上相关的软件都不太符合我县实际情况，请公司来做又需要花几十万元，费用太大。最后决定组织技术人员一起自主开发，花了不到一万元就顺利完成了软件设计工作，并在同年全国农村合作医疗会议上由我县县长向与会人员做演示。”

（2）“四个一点”解决信息化资金

广东省始兴县采取“四个一点”的办法筹集信息化建设资金，调动各方积极性实行联合共建，取得了不错的效果：

一是地方财政出一点。政府信息平台第一期工程项目计划总投资60万元，建设资金经县长办公会议讨论，在县财政追加预算内解决；信息平台的运行维护和信息中心的办公经费列入财政预算内支出。

二是部门出一点。2002年起，我们启动了政府部门局域网和部门网络建设项目，预算总投资600万元。按照谁投资，谁受益的原则，连接部门的光纤铺设及配备终端的费用由部门负责承担进行项目实施。

三是发动社会各界捐助一些。我们在主动为企业和社会各界提供优质服务的同时，积极争取社会各界对信息化工作的大力支持。县电信、广电部门免费为我们中心机房铺设了光纤及安装了终端设备，气象部门为我们免费提供防雷技术和验收检测，财政部门为我们主持了设备采购和工程建设项目的招投标。

四是争取上级有关部门支持一点。我们通过多种渠道加强与省市有关部门的联系，主动汇报信息化进展情况，反映我们的实际困难，争取更多的资金倾斜。近年来，争取省信息产业厅等上级有关部门支持信息化建设资金210多万元。”

(三)关于做好政府网站

政府网站是政府与社会进行交流的直接窗口，也是体现电子政务建设成果的直观反映，今年5月《政府信息公开条例》正式施行以后，政府网站更是将承担“信息公开”的重任。广大学员对如何改进政府网站工作提出许多建议，比较典型的有：

◎高度重视网站的维护工作，避免只重视网站的建设，而忽视网站的日常内容维护。应逐步从以建网为主导转向以用网为主导。

◎通过评比促进各网站应用水平的提高。

◎将网站栏目的建设同部门的业务挂钩，提高政府部门的参与度。

◎实现“外网受理－内网办理－外网发布”的内外网联动机制，以提高效率，规范运作。

◎建立检查和激励机制，定期进行绩效评估和栏目评比。在物质上和精神上，激发编辑人员的积极性和主动性。

◎政府门户网站应该定位于为民服务，网站内容应偏重服务，紧紧抓住人民群众、企事业单位普遍关注和反映强烈的实际问题，本地区经济和社会发展的重大问题、重大决策，以及容易产生不公开、不公正甚至腐败问题的权力运行环节，在政府门户网站上逐一公开。

◎充分利用已有的信息报送专网。

◎加强政府网站群建设。通过建立统一管理、统一部署、统一标准、统一规范的“政府网站群”，既可以发挥后发优势，少走弯路；又可统一标准，实现资源互通共享；还可避免分散建设、重复投资、技术标准混乱等弊端，节省大量投资。

(四)关于做好电子政务项目管理

从整体看，当前我国电子政务项目管理还不够规范，但一些地方通过自己的摸索却在这方面取得了成功经验：

（1）合建网络，既确保安全又省时省钱

光纤网络是开展电子政务的基础。目前政府部门通常采用自建网络或租用电信运营商网络两种方式。但是自建网络所需的投资数额非常大，一般的政府财政难以承受，如租用电信部门现有资源，不但租用价格较高，而且安全也缺乏保证。

海南省海口市采取自建、合建、租用混合，临时、永久并举等措施较好地解决了这一问题。“不与他人合建，政府自己得挖沟，其它通信公司也得再挖沟，且不说城市挖个不停，两次挖沟将有两次费用。如果合建，至少可以减少一半挖沟的费用。如果同时与多家通信公司合作，可能减少的不仅仅是一半挖沟的费用，而且如果机制得当，政府完全不花钱建成和使用光纤网络也有可能。”

（2）以制度为保障，大力推进电子政务外包

外包是发达国家在电子政务项目建设中普遍采用的一种方式，具有投入小、见效快的特点，一定程度上还能弥补政府信息化人才的不足。但是，由于我国电子政务项目管理体制尚未健全，外包模式并没有能形成规模。

近年来，浙江省绍兴县以完善的制度为保障，运用“外包”推进电子政务建设，实现了政府和企业的“双赢”。 

绍兴县电子政务外包的范围很广：将覆盖县镇两级及县各机关非涉密的电子政务系统软硬件网络的维护及技术支持、属县信息中心职责范围内的电子政务其它技术管理维护工作、所有核心设备的原厂维护等全部外包给企业。绍兴县制定了严格的日常管理规定来约束外包行为：“外包服务商在绍兴县政府机关场所工作时，应遵守绍兴县相应的规章制度。上班时间不得外出从事与维护服务无关的工作，不得用绍兴县及信息中心名义从事与本项目工程无关的活动。未经同意，外包服务商不得将本合同服务过程中获取的甲方资料及属甲方版权所有的技术以任何形式提供给任何第三方。合同服务期限到期后，也不能向第三方提供相应资料及属甲方版权所有的技术。”

(五)关于把握安全与公开之间的平衡

《政府信息公开条例》要求政府信息以公开为原则，但是如何处理信息公开与电子政务安全的关系就成为电子政务实施过程之中最为难以平衡的一对矛盾。

有学员建议，解决这一矛盾应从两方面考虑：“一方面要把握住哪些信息是政府机密哪些是开放；另一方面，在电子政务平台的建设过程中要摆脱‘安全绝对化’倾向。比如，潍坊市的做法是：凡是报纸上的都可以全文公开，取消内容检查，其他的非密级的文章，根据文章内容，由各分管主任各自把关，然后上网。”