一、现行的电子政务管理体制

电子政务在我国兴起以来，各地在实践探索中根据自身情况组织逐渐形成了各自的政务信息化管理体制。有学者将当前我国各地存在的电子政务管理体制进行了分类：一是成立领导小组及办公室（临时机构）；二是成立专职机构，如信息办、信息产业厅（局）、省市信息中心；三是落实到一个政府部门机构来负责，如科技局、计委；四是由各级办公厅（室）处室管理。其中信息产业厅（局）的主要职责更偏重产业发展而并非是为了发展电子政务所成立的“专职机构”，因此，笔者以为把“信息产业厅（局）”归到第三类更为合适。

这几种典型模式的具体运行机制如下：

1．建立领导小组及办公室――这种模式的通常做法是由地方“一把手”或信息化主管副职领导担任“信息化领导小组”组长，下属各委办局“一把手”为领导小组成员。在“信息化领导小组”下面，有一个常设性机构“信息化工作办公室”负责具体事务。

2．成立专职机构――很多地方为推进信息化建设而设立了专职机构。如上海市成立的“信息化委员会”，就是根据《上海市机构改革方案》，在原上海市信息办基础上成立的，是市政府综合管理全市国民经济和社会信息化的直属机构，同时又是上海市国民经济和社会信息化领导小组的办事机构。信息化委员会较以往“信息办”最大的不同是它属于政府组成部门，具有行政权力。另外，如青岛市建立的市委市政府计算机中心、合肥市成立的信息化工作办公室等皆属于专职机构性质。

3．挂靠某政府组成部门――一些地方将电子政务的管辖权交给了跟信息化相关的政府部门，如信息产业厅（局）、发改委（计委）、科技局等。

4．办公厅（室）管理――政府办公厅（室）系统是政府部门的“枢纽”，其优势是对其他部门具有较强的协调能力，同时它又贴近政府和部门领导，能及时向“一把手”传达上级有关电子政务建设的指示要求和工作安排，以及本地区、本部门电子政务建设的进展情况。

二、现行体制的形成原因

应该说现有体制的形成是多方面因素综合的结果，有历史的必然因素，也有人为的偶然因素，有法律法规的痕迹，也有人治的色彩。

一、历史形成的体制惯性。

目前担当政府信息化的管理职能的部门，许多是由历史上的体制惯性形成的。

例如我国在上世纪80年代建设的全国性的经济信息传播网络――国家经济信息系统，这项工作由当时的计委具体负责。国家计委于1987年成立了“国家经济信息中心”（后改名为“国家信息中心”），相应地各地方也纷纷成立“经济信息中心”。这直接导致了90年代后期政府信息化兴起以后很多地方将政务信息化的管理职能归口到计委系统的现实。

另外，电子政务最早的时候内涵比较单，即“办公自动化”。 办公厅（室）系统作为政府部门日常办公、协调机构，自然成为办公自动化的主推部门。2000年的《国务院办公厅关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》（国办发〔2000〕36号）对此专门进行了明确：“全国政府系统办公自动化建设和应用工作由国务院办公厅统一负责，日常工作由国务院办公厅秘书局承担。各地区、各部门务必进一步加强对本系统办公自动化建设和应用工作的领导，把这项工作作为办公厅（室）的基本职能并进一步强化”。这可以说是办公厅（室）系统介入政府信息化的开始。

二、新建部门的上行下效。

政府信息化是一项新事物，各地都在摸索。于是很多地方在筹备管理机构时，参照了其上级部门或者国内其他地区的做法。例如国家在中央层面建立了“国家信息化工作领导小组”及其日常办事机构“国务院信息化工作办公室”，因此很多地方也纷纷仿照建立类似组织――尽管各地由于情况不同，“信息办”在具体的职能和权限上存在着很大的差别。

三、来自上级的规定。

虽然国家没有对信息化的管理体制作出明文规定，但一些地方在小范围内进行了尝试。如吉林省就以省政府文件和办公厅文件两次明确要求“全省政府系统办公自动化建设和应用工作由省政府办公厅统一负责，日常工作由省政府办公厅专门机构承担。各地、各部门要把这项工作作为办公厅（室）的基本职能并进一步强化。”

四、非正常因素的干扰。

除了上述历史、现实的因素以外，还有一些非正常的因素也一定程度上左右着现有的信息化管理格局。如领导的个人喜好直接决定了对政府信息化的重视程度，并决定了是否成立专门的主管机构及其权限。更有甚者，有的时候领导的人事调动会导致政府信息化主管机构发生转移。这些非正常因素从本质上讲是政府信息化法制环境不完善所致。

三、当前体制下存在的主要问题

通过上面的分析，笔者认为，现有的政务信息化管理体制是在国家缺乏统一规范的前提下，各地在摸索中各自形成的，这个过程受到历史惯性、现有制度以及非正常因素等多重影响。随着我国电子政务建设的不断推进，这种从全局来看缺乏规范、从个体来看较为随意的管理体制渐渐不符合信息化的要求，它的问题主要表现在以下四个方面：

第一，从整体看，名称编制混乱。

目前各地政府部门领导信息化建设的机构名称非常混乱：同为“信息办”，有的地方叫“信息化领导小组办公室”，有的地方叫“信息化工作办公室”；同为“信息中心”，却存在“信息中心”、“信息管理中心”、“经济信息中心”、“信息网络中心”等不同叫法，其人员编制有的为行政编制，有的则为事业编制；另外，还有“政务信息化管理服务中心”、“办公厅自动化办公室”、“办公厅信息处”、“信息化委员会”、“电子政务处”等不同称谓、不同性质的机构，都在从事着政务信息化的管理工作。

第二，从个体看，权利责任失衡。

将传统的政府管理与现代的信息技术相结合是一项全新的历史使命，作为主管机构，必须对政府的流程机制以及信息技术的特点两方面都很熟悉。另外，政府信息化效果的发挥关键在于实现资源的互联互通和数据的共享，为了做到这一点，信息化的主管部门必须有足够的权限。

而现有的信息化主管机构在这两点上都存在缺陷。如最常见的“信息办”，其本质是一种临时性议事机构，不是政府组成部门，没有行政权力，政府目标考核也不明确。信息办主任的行政级别同其他委办局“一把手”是平级的，大多无权参与最高决策，也没有对其他部门和对社会的有效管理手段，在规划和指导这一层面上缺乏足够的权威性，无法有效地对其他部门相应机构业务改革的指导以及信息产业的指导。而多为事业编制的“信息中心”协调能力则更逊一筹。

从业务来看，现有的信息化主管部门大都相对偏重技术，往往对技术很了解，但并不了解各职能部门的业务，无法掌握它们的信息化需求，因而也就无法提出让其他部门普遍认可的信息化规划。类似信息办和信息中心这样的机构发挥的职能还只是停留在技术层，而具有真正意义决策权的信息化领导小组成员则主要由机关的一把手与各条线主管副职领导组成，他们往往又缺乏信息化技术背景，办公厅（室）系统的机构往往行政职能不到位，也不能发挥应有的作用”。

第三，从横向看，多头领导严重。

我国的政务信息化管理体制，除了上述提到的名称、隶属、权责问题外，还存在着同一地方多个机构并立、多头领导、政出多门的现象，这也是管理体制诸多问题中最严重的一个。旧体制的历史惯性可能导致了同一区域内多个部门都有信息化管理职能，或者是有些地方没有利用已有的信息化管理机构而另外新建了机构，导致新旧部门之间的职能交叉。

目前国内除个别地区以外，绝大多数地方存在政务信息化主管机构不止一个的现象，往往政府办公厅（室）、信息产业厅（局）、发改委（计委）、信息办各管一块。造成了有些领域重复建设，有些领域多头领导、政出多门的现象。根据《信息化建设》杂志2006年做的调查，在四川省某地级市，全市目前有市委办公室、政府办公室、发改委、财政局、统计局、劳动局、公安局、物价局、开放办、教育局、农业局、广电局等10多个市直部门设有专门的信息科室或事业机构，在分头从事与政府信息化有关的工作。

第四，从纵向看，隶属关系无序。

各地的政务信息化主管部门在隶属关系上呈现出一种无序状态。例如，合肥市的信息化主管部门“合肥市信息化工作办公室”直接隶属于合肥市政府，而同样是“信息办”的杭州市余杭区“信息化领导小组办公室”则隶属于党委系统，还有些地方“信息办”设在信息产业厅（局）、办公厅等部门下面。又比如，一些地方类似“信息中心”的机构是设在“信息办”下面一个主管技术的事业编制单位，但也有不少“信息中心”挂靠在发改委（或计委）系统或办公厅（室）系统，如石家庄市2003年10月重组成立的“信息中心”就隶属于市政府办公厅。

粗略统计，各地信息化主管机构在隶属上，有直接隶属于市政府、隶属于党委，以及办公厅（室）系统、发改委（计委）系统、信息产业厅（局）系统、科技局系统等多种模式。隶属关系不同还带来一个问题就是上下级部门之间的协调困难。如江苏省盐城市也因为市和下面的区县没有形成统一对口的管理体制，没有专门的职能机构，导致“信息孤岛”不断出现。

四、优化电子政务管理体制的对策建议

根据上文的分析，由于我国在政府信息化的管理体制上一直没有出台全国性的规范，各地在电子政务的探索实践中分别自行确立信息化管理体制，散乱性和随意性很严重。随着实践的发展，管理体制问题已经日益成为我国电子政务发展的重要障碍。为此，调整优化我国的电子政务管理体制已成为一个十分紧迫而必须的问题。

有学者主张中国应该仿效美国，建立政府CIO制度。但核心问题是中美在政治制度和行政体制上有着根本性的区别。美国是联邦政体，联邦政府在信息化方面对州政府、地方政府的干预极其有限；而中国是一个高度行政集权的国家，很多行业都实行中央直管，地方政府和其上下级政府之间保持着密切联系。

对于美国来说管理机制问题只是某一个政府个体层面上的问题，而在中国，管理体制问题却面临着一个体系，是一个整体的问题。所以美国政府的信息化管理经验对于单个的政府来说有可资借鉴之处，但对于从整体上完善中国的电子政务管理体制则意义不大。优化中国电子政务的管理体制，还是得充分立足于国情，并考虑信息化的特点，具体来说，有以下几条建议：

1，有必要统一全国的电子政务管理体制。

在全国范围内推行一套“统一”的政务信息化管理体制，最好能以法律的形式加以确定。这个“统一”具体有两层意思：一是在同一区域内，只应该有一个政务信息化的主管机构，或者是一种“一主多辅”的形式，但必须保证只有一个决策核心。只有这样，才能在同一地域范围内有效地整合各种资源、协调各部门，形成合力推进电子政务建设。二是在机构性质和隶属关系上应该保证“统一”。这样能避免上下级信息化主管部门隶属关系各不相同的现象，从而能有效地加强政府信息化的纵向联系，以更好地发挥信息系统效力。

2，按照“广义政府”的概念确立管理体制。

在中国的政治体制下，党委、人大、政府、政协等四套班子是相对独立的，而它们又都有信息化方面的需求。它们之间是应该各自建单独的系统还是统一规划、统一管理呢？国家行政学院汪玉凯教授认为，中国的政府信息化“除了中央层面比较特殊，政府和党委系统在信息化建设时搞两套系统还情有可原以外，从省一级以下，包括地级市、县，绝对不能在信息化过程中搞两套分立的系统，凡是搞两套的，都是一种结构性的浪费。”笔者同意这种观点，建议设立一个如同“编办”那样横跨党委、政府的信息化领导机构，统筹广义上的“电子政务”，而人大、政协信息化的需求比较少，更不宜重起炉灶。事实上，国内目前有很多地方推行的是这种广义电子政务概念，如青岛市、合肥市、余杭区等，均取得了明显的实际效果。

3，建立权责相称的政府信息化管理机制。

为了有效地推进电子政务，必须保障政府信息化主管部门职能和权限的统一。管理机构必须具有针对同级政府部门的议事协调权，要实现这一点，最好能有地方“一把手”领导的介入，并有党委秘书长和政府秘书长的参与；管理机构也必须有同级财政资金的信息化项目审批权和信息化专项资金管理权，这样才尽可能的保障同一地域内政府信息化按统一规划、统一部署进行，防止重复建设；最后，应当将政务信息化纳入行政效能考核，并由信息化管理机构和政府监察机构共同负责实施，这样能加强各部门对电子政务的重视程度，提高电子政务实施效果和推进电子政务建设的长效机制。