政府部门的电子政务建设是一个长期投入、随时修正和不断学习的复杂的实施过程，本文对新时期电子政务建设的特点进行了归纳和总结，并指出容易出现的7个问题。 

电子政务是指政府部门应用计算机和通信技术，把管理和服务进行集成，同时，借助互联网实现组织结构和工作流程的优化和重组，并超越时间、空间和部门的限制全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合一定标准的管理和服务。 

我国的电子政务起始于20世纪80年代中期的办公自动化（OA）工程，到90年代末多部委联合发起了政府上网工程，到2001年有95%以上的地级及地级市以上的政府管理部门建设了政府网站，办事指南、政策法规、表格下载等基本上网，这之后我国的电子政务建设进入了实质性发展阶段。附表列出了我国电子政务发展的5个阶段。 

电子政务的5个发展阶段 

阶段划分举例 

主要特征描述 

 1.起步阶段 

刚开通政府网站，网站发布的信息简单，网站内容多数静态，网站相互独立。 

 2.提高阶段 

政府网站逐渐增多，网站之间相互链接；开始提供动态信息和专业信息，发布有关政府出版物、法律法规和新闻等内容；提供检索功能和相关电子邮件地址，还可能提供某些政府部门的链接。 

3.交互阶段 

用户可以从政府网站下载表格和申请材料，通过电子邮件等与政府官员进行交流和沟通；能检索专业数据库；网站内容和信息定期更新。 

4.在线处理阶段 

用户事务能在线处理；数字签名被广泛使用；信息安全得到保证。我国的电子政务建设正处于这一阶段。 

5.无缝阶段 

在线服务实现完全整合；政府日常业务被转移到网络空间等。 

如果说2002年之前我国的政府信息化还主要停留在网络设施、政府上网、若干重点领域和相对比较基础层面建设，那之后，政府信息化建设则进入了全面启动的阶段,发展速度明显加快,并把更多的信息化服务、特别是政府利用网络和门户为社会公众提供的信息服务和网上办事放在了突出的地位。近期，我国党政机关信息化建设的重点方向主要是电子政务业务系统（主要包括行政审批）、办公自动化、内外网建设、数据库建设和信息安全。 

总体上，现阶段我国电子政务建设的特点是内网建设速度加快、投资大，实现了信息发布和网上办公，如行业内网站建设初见成效，OA办公平台全面应用，其他的还有网上申报、网上审批等得到广泛应用，但也存在一些问题。在最近的“中国经济50人长安论坛”上，著名经济学家吴敬琏归纳了四“重”四“轻”，可谓精辟，即重新建、轻整合；重硬件、轻软件；重管理、轻服务；重电子、轻政务。 

本文结合国内外电子政务的发展历程，从以下几个方面具体探讨电子政务项目实施过程中需要注意的几个问题。 

政策变动对项目实施的影响 

政策变动包括几方面的因素，一是国家宏观调控导致的法律法规的变动；二是政府部门内部工作流程的改变导致的变动；另外还有管理模式发生变化所导致的变动。 

经过近20年的发展，电子政务建设进入了一个全新的整体规划阶段，随着政府角色从管理向服务转变，如何能够更好地服务于社会已经成为了近期电子政务工作内容的重点。举例来讲，据统计美国平均点击三次鼠标就能完成一个审批流程，这提醒我们，方便、快捷、实用应该各种申报、审批项目的最新目标。因此，为了更好地提供服务，政府部门经常会对流程进行调整，相应的项目需求也必须进行调整。 

政府信息化建设与企业或其他行业信息化有着非常大的不同，主要体现在政府部门在执行政策方面，由于政策的变动导致工作重点变化，政策发生变动难以进行量化估计，很细小的政策变动有时也会引起IT系统结构性的变化。即使不是结构性变化，相应的项目需求也必须进行调整。这无形之中延长了项目开发周期，增加了开发成本，特别是有时候在项目开发周期中，政策甚至会多次变动。因此应严格明确阶段项目负责人，科学细划项目子系统，将政策变动对项目实施的影响降到最低。 

电子政务中电子是手段，政务才是关键，这是近年来电子政务理念的最新变化。电子政务项目实施应围绕政务展开，政策发生变化势必影响到政务，因此，政策变动所导致的项目实施的调整也是政府信息化建设中必须考虑的问题。 

对项目实施进行风险管理 

风险管理是指经济单位对风险进行识别、衡量、分析、评估，并在此基础上有效地处置风险，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。一般地讲，风险管理包括危害辨识、 

风险评价、风险控制三个核心过程。 

从危害辨识来讲，政府IT项目的实施失败能够导致一个单位的管理结构发生根本性的变化，或者使得新上IT项目形同虚设，造成项目费用的消耗。 

从风险评价来讲，用户可以借鉴外部的独立顾问帮助评估项目的风险有多大。只有经过充分的风险评估，才能有效降低项目实施风险，极大地缩短项目开发周期。 

在项目实施的各个阶段都应该有规避风险的意识： 

1.初始阶段 

项目初始阶段非常重要，因为该阶段搭建了系统整体结构，从时间和工作量上应该占到系统比例的60%以上。该阶段包括目标风险、范围风险、沟通风险、业务了解风险、需求理解风险、可行性风险、细节需求频繁变更风险、需求变更缺乏管理风险、文档管理风险、需求变更缺乏分析风险。 

目标风险是指政府方或实施方对项目目标不清晰，没有明确、实际的目标描述。 

范围风险是指政府方未明确项目范围，需求外延不断变化。 

沟通风险是指实施方缺乏与政府方沟通或政府方难于沟通造成理解偏差，从而导致实施方自行其事。 

业务了解风险是指实施方需求分析人员由于业务知识缺陷，无法全面理解相关业务。 

需求理解风险是指实施人员没有对需求仔细研究，出现误解需求或部分理解需求等情况。 

可行性风险是指由于时间仓促等原因，实施方案没有进行可行性研究。 

细节需求频繁变更风险是指政府方不断变化需求细节，积少成多，产生很多额外工作量。 

需求变更缺乏管理风险是指政府方缺少有效的需求变化管理。 

文档管理风险是指实施方缺乏有效的文档管理体系，导致项目实施缺乏有效依据。 

需求变更缺乏分析风险：实施方对需求的变化缺少像原始需求一样的分析过程。 

2.设计阶段 

该阶段包括项目团队经验风险、实施者自行变更风险、计划风险、漏项风险。限于篇幅，本文不再做详细解释。 

3.实施阶段 

该阶段包括开发环境风险、整合风险、部署风险、设计风险、人员能力风险、项目范围改变风险、项目进度改变风险、人员变动风险、团队配合风险、备份风险、测试计划风险、测试人员经验风险。 

4.收尾阶段 

该阶段包括质量风险、使用者不满意风险、采购风险、产出过低风险。 

5.运维风险 

该阶段包括大流量风险、系统应用安全风险、客服支持能力风险、客服人员素质风险。 

以上各阶段是电子政务项目在实施过程中都不可避免的阶段，项目在实施的每个阶段之前都应该先确定风险等级。确定风险等级后，需确定将风险降至可容许程度的措施，保证安全目标得以实现。从项目实施一开始，就应该把握项目进度，反馈项目实施效果，针对项目初期风险评价做阶段性评估。风险控制对于IT工程项目的成功来说是非常重要的。发达国家在这方面的经验是，政府针对IT工程项目实施风险拨款机制，建立预算机制，从而有效避免了项目浪费。 

大项目的应对策略 

政府部门的IT项目涉及多个部门的综合管理，大而全的系统项目常是单位乐意接受的，也容易被人了解，有利于项目资金的筹集。但同时我们也应认识到，大型综合项目的实施周期 

长变化复杂，风险性也相应增加。 

在IT项目实施日益成熟的今天，项目实施方及咨询方更趋于理性化，IT项目的实施多采取“整体规划，分步实施”的策略，将大型项目细化成各个业务子系统，使每个子系统实施工期小于六个月，项目实施节奏加快，体现了业务变化温和、业务目标明确的特点。 

对于政府部门的IT项目，由于对外要面向社会机构及大众群体，服务管理衔接要求较高，将所有大型IT项目变小几乎不现实。因此当大的IT项目不可避免时，应将它们拆分成相对独立的子系统，各子系统相对封闭，各子系统之间做好接口，而且子系统对外部环境应有一定的适应性。 

取得高层领导支持和重视 

政府部门的信息化建设是一个长期投入、随时改变和不断学习的过程，搞不搞信息化建设、建设的规模多大、具体怎么搞、投入多少资金等重要问题都需要主要领导来决策。随着信息化建设的推进，政府在运作模式、管理方式及组织结构等多方面会有变革的强烈需求，这会触及很多固有的权力和利益分配格局并改变传统的、大家认为理所当然的东西。另一方面，软件项目实施会导致业务流程改变，即使是业务平滑过度，从组织实施、项目培训到项目切换运行上线也需要投入大量的人力、物力，其中要涉及多个部门协同工作，也应该有高层领导的组织与协调。 

因此，高层领导对信息化建设的强力支持是政府信息化建设成功的根本保障！这种重视是要在真正了解政府信息化建设的基础上，从资金、人力、场地、设备、授权等多方面给予实际的支持，并建立信息化建设的正常反馈机制，同时经常过问信息化规划的进展情况和亲自带头使用信息化建设的成果。这才是“信息化建设是‘一把手’工程”的真实含义。 

IT项目是业务项目而不是单纯的技术项目，高层领导是业务决策者而不是IT专家。让高层领导的注意力集中在这些被通常认为是技术性的问题上是不大可能的，然而既然投入了很大的资源，那么在高层领导中建立负责制是必须的，明确的责任制管理对项目也是非常必要的。项目启动后，对项目的进度、项目阶段性评估、项目后期上线执行都应有专人负责，并由高层领导统一协调，这些因素是绝对不能被忽视的。 

有效管理供应商 

由于政府部门的IT项目复杂而庞大，因此政府部门往往会与多家IT供应商建立合作关系。政府部门没有必要自行组织IT队伍进行产品开发，这是因为：相应供应商在行业内具备实施 

经验，并拥有相关技术人才；政府业务部门应集中精力在核心业务上。 

但是，与供应商合作需要政府信息管理部门具备相关的知识，这包括IT行业知识、所处行业的业务知识、管理选择供应商的知识。但实际情况是，很多政府信息管理部门缺乏这些知识，或者是只侧重技术学习而缺乏行业知识，因此致使IT项目从实施开始就存在信息不对称的现象，从而为双方合作留下隐患。 

针对这上述问题，政府信息管理部门应不仅学习IT行业的相关技能，掌握技术发展的动态而且还应对自身单位的业务知识做到心中有数。这样才能对供应商进行合理的评估管理，从供应商选型到合同签订直至项目按时、按量、按质完成形成一整套供应商管理评估体系，以确保项目顺利完成，满足业务管理需要。 

邀请终端用户参与 

任何一个IT项目都应充分考虑项目终端用户的实际感受。终端用户越早参与交流对项目实施越有帮助，这有利于培养他们对实施项目的认同感及熟悉度，尤其在系统需求制定及测试阶段终端用户的参与更是十分必要的。 

从项目规划到项目实施阶段，项目管理都要有终端用户的积极参与，针对终端用户制定完备的支持计划及培训方案。 

切实有效的终端用户参与方案可以考虑组成项目小组，从各业务部门抽调业务骨干，跟踪项目实施进度及提出实际业务流程方案。 

建立政府信息共享平台 

信息共享平台包括数据搜集、信息加工处理和信息传播。建立信息共享平台就是要形成一条有机联系的信息服务通道，搭建一座数据拥有方与需求方交流的桥梁。 

首先，建设共享平台首先要统一数据，要将不同时期、不同格式的数据搜集完整，利用技术手段把已有数据总结、分析、归纳整理形成知识库，在这些知识库上提供相应的业务流程。信息化建设需要三个方面的积累:数据积累、业务积累和技术积累，而数据积累又是三个积累中最为重要的，它是信息化建设的基础。因此，信息共享平台建设首先是数据平台建设。 

其次，此信息共享平台应有相关行业的制度法规作为支持。 

此外，信息安全是信息共享平台的保障。信息安全体系建设应包括网络安全监控体系、网络信任体系、应用防火墙和密码技术以及通过省政务虚拟专网VPN，还有数据备份中心等安全应急响应的建设。 

最后，还要处理好信息公开与信息保护的关系，要区分公众信息和行业内信息，平台可依据不同角色权限管理好信息公开与信息保护。