一、建设现状

随着人类社会的不断发展，电子政务应用在这几年发展迅速，但很多建设结果都是见效和投入不能完全成正比。因此，作为专业致力于电子政务应用研究的南华中天，结合实际情况，并经过仔细思考后，对当前国内各级政府建设电子政务应用的思路和步骤提出以下建议。

二、电子政务应用的发展方向

首先，从政府信息化应用角度来看，政府信息化主要有三大发展方向：

第一大发展方向：对内管理：即发展如何提高和加强政府机关内部管理，以及提高各个职能部门之间的办事效率。

第二大发展方向：对外服务：即发展对外服务，体现政务公开，真正把政府由管理型变为服务型政府，为公众提供更好、更专业的服务。

第三大发展方向：应急处理：即在突发事件发生时，以政府牵头的相关职能部门能够快速的产生联动。为突发事件的到来，找到高效地、科学地决策解决方案；

规划一个省、一个地州或行业电子政务应用系统的发展和建设时，也要仅仅围绕这三大应用方向去思考。

三、电子政务应用建设的指导思想

那用什么指导思想，去实现以上的电子政务应用三大发展方向呢？

我们提出电子政务应用建设的指导思想是：

“想得要大，起步要小，扩展要快”

想得要大:“想得要大”不是贪大求全，不是面面俱到，不是“跑马圈地”。“想得要大”是把与其相关的、方方面面的问题都想清楚。根据对信息技术发展的预期，审慎地确定本部门、本单位电子政务长远的发展目标，或者说一个期望。实现的“电子政务”的蓝图。规划的目标应该是产出明确的、可以测度的，而不是抽象的、概念化的。规划要“大处”着眼，“远处”着眼；要充分发挥想象力，要有洞察力。
起步要小：系统建设一定要以小的、容易实现的、效果明显的项目起步，确保“初战必胜”。或者，将大的项目分解成若干个小的项目组织实施，在实践中锻炼队伍，获得经验，汲取教训。无论什么类型的系统，从原型开发入手，既可以摸清问题的所在，又可以及早地与用户沟通，发现系统设计中的问题，可以把风险降至最小。
扩展要快：在已经取得经验和效益的基础上，由点到面，由局部到全局，把原型试点的经验尽快加以推广到整个系统。加快系统扩张的步伐，尽快实现系统所应有的全部经济和社会效益。

四、电子政务应用建设的步骤与建议

电子政务应用建设的真正目标是实现政务公开，变传统管理型政府为服务型政府，根据信息化建设“先易后难”和“想得要大、起步要小、扩展要快”的原则，结合地方上的实际情况，我们提出以下信息化应用建设思路和步骤：

1、第一步：简单对外服务：

由于电子政务的目标是打造服务型政府，其核心就是“服务”二字，而我们是采取“先易后难”，“起步要小”的原则，所以要首先实现简单对外服务，从而实现电子政务的初期建设目标―建立服务型政府。我们建议可以从以下两个方面去考虑：

一方面通过政府上网工程的建立，实现初步的政务公开，以达到实现初步的对老百姓、公众简单服务的功能；

另一方面可以建设行政服务大厅项目（区域协同行政审批应用系统的初期建设阶段），即只实现在行政服务大厅，实现对老百姓要办理的行政事项进行统一受理。至于受理的行政事务，在政府内部是电子化还是传统化处理，要视政府机关的具体情况而定（这点可以参见以下的建设思路-强化对内管理）。

2、第二步：强化对内管理（政府信息化建设的关键）

2.1强化对内管理分析

电子政务的最终目标就是变“管理型”政府为“服务型”政府。如何让政府才能更好的通过信息化手段为公众、老百姓服务呢？

首先，我们来看一个常识性问题：

一个人或一个组织要想更好地为其他被服务对象提供专业、周到的服务，那他首先应该具备什么条件呢？

首先就是要武装该人或该组织，强化他们的能力和专业技能。因为只有他们具备了专业的技能，才可能更好地、更专业地为被服务对象提供专业、周到的服务。

这是人人皆知的真理！

那么，作为一个现代化政府机关如何用信息化手段来提高政府为公众、老百姓的专业服务呢？

通过上面的例子，我们不难看出，在政府通过公众信息网为老百姓提供了简单对外服务的条件下，首先仍旧应该强化内部管理，并且是用信息化手段来提高对内管理，即通过信息化来武装政府自己，这样才可能同样用信息化方式专业、周到、高效的服务于公众。如果政府机关自己的信息化都没有做好，那如何用信息化为公众服务呢？

这里作个比喻：假设政府通过信息化方式，接收的老百姓提交的一系列要办理的电子件，如果政府公务员连计算机都不会操作，那公务员如何通过信息化手段为公众来办理事务呢？当然，这是一种极端的说法，一般不太可能。

2.2解决政府的三个协作问题

通过我们的经验总结：对于政府机关要解决内部管理信息化，不是靠简单地解决公务员是否会使用计算机。而是需要解决的关键问题是三个“协作”问题。并且是通过信息化手段的协作模式来打破传统的手工协作模式。

由于政府信息化是三分技术，七分管理。管理和体制是政府信息化成败的关键。所以，政府的“协作”模式根据体制和管理等特性，主要分为以下三种协作模式：

第一种协作模式：一个政府机关内部的协作模式。该协作模式由于是定位在一个单位内部，体制和管理都一样。所以相对来说，这种协作模式比较容易。

第二种协作模式：在一个行业内跨单位的协作模式。该协作模式比第一种协作模式的难度有所增加。因为这种协作模式已经不再是一个单位内部的协作了，而是跨单位的协作。但是有一点好处，那就是它们在一个行业内，体制是一样的，甚至有些行业垂直管理力度很强，如工商、国税等行业。通过我们经验得出如下结论：即建立垂直行业信息化，往往是垂直管理力度越强，纵向信息化建设就越容易。现在国内政府机关信息化建设中，做得相对比较好的往往是垂直管理力度强的工商、国税等行业。

第三种协作模式：一个区域内跨行业单位的协作模式。该协作模式是政府三种协作模式中，最困难的一种协作模式。为什么它是最困难的呢？主要有以下两点原因：

第一、就该协作模式和第二种协作模式一样，是跨单位的协作；

第二、并且是不同行业的单位与单位之间的协作。我们都知道，行业不同，体制和管理都不一样。

而电子政务应用建设关键点就是靠体制，现在连关键点都达不到，那肯定实现的难度很大。此种协作模式在电子政务应用领域中，用得最广泛的软件应用就是这几年国内炒作得比较流行的“区域协同行政审批应用系统”（即所谓的一站式办公、无站式办公应用）。该应用系统的建设就是我们第三种政府协作模式的体现。现在全国，能够真正意义上完全实现无纸化的区域协同行政审批应用又有几家呢？

通过我们在全国大量的调研（包括沿海电子政务发达地区），得出一个比较保守的结论：屈指可数。

因此，在全国很多地方，在没有任何政府内部信息化应用基础（第一、二种政府协作模式都没有实现），就大力搞难度最大的政府第三种协作模式―“区域协同行政审批应用系统”无疑是一个误区。

通过以上的分析，我们得出结论，要提高政府对公众的信息化方服务，其重点就是要解决政府内部的三个协作问题。

2.3典型案例分析

这里列举一个电子政务应用比较好的单位，即通过三个协作模式，来逐渐开展电子政务应用的典型成功案例：

重庆市工商行政管理局（正厅级单位）电子政务应用建设步骤：

第一阶段（2001年2月-2002年1月）：建设市工商局机关办公自动化应用系统。实现了全局机关内部的无纸化办公。该阶段的建设目标：解决了用信息化手段来实现以上讲到的第一个协作模式，即一个政府机关内部的协作；

第二阶段（2002年2月-2005年6月）：建设全市工商系统（包括四十多个工商分局和几百个工商所）的信息化应用建设，包括行业办公自动化应用平台（上下级单位之间的OA都可以实现自动协同）、全市工商整个行业MIS业务系统（包括行业内行政审批等）。该应用建设多次得到了国家工商总局的高度评价。并多次在重庆市工商局召开全国工商信息化会议。该阶段的建设目标：解决了用信息化手段来实现以上讲到的第二个协作模式，即在一个行业内跨单位的协作；

第三阶段（2005年6月-至今）：由于重庆市工商行政管理局的信息化前几年做得成功，所以他们成为重庆金信工程（企业信用、联合征信）的试点单位。因为我们都知道：金信工程的建设就是一个已经上升到跨行业单位协作的电子政务应用建设项目。因此，该项目建设就是以上讲到政府的第三种协作模式，即在一个区域内跨行业单位的协作。

2.4强化对内管理的总结

通过以上对电子政务应用建设步骤的第二步-“强化对内管理”分析，我们可以得出以下结论：

用信息化手段加强对内管理（用信息化手段解决政府内部的三个协作问题），是整个电子政务应用建设是否可持续健康长期发展的关键。这一点也就和我们经常所提到的政府信息化关键靠政府体制本身相吻合。

3、第三步：强化对外服务

电子政务应用建设的真正目标是实现政务公开，变传统管理型政府为服务型政府，因此强化对外服务是至关重要的，所以在经历了用信息化方式强化政府内部管理阶段后，就应该用信息化手段更好的强化对外服务，即用信息化手段真正意义上的建立服务型政府。可以通过强化和建立真正互动的互联网门户网站去实现，建立为公众服务的服务型业务系统的等方面去考虑。

4、第四步：建立内、外互动
建立“阳光型政府”是政府及职能部门的目标。通过信息化建设，建立政府机关与公众的互动也是必不可少的。可以从门户建设，逻辑隔离的政务外网和互联网之间的数据交换，以及门户网站的建设，数据的采集、分析、统计，行业行政审批等方面去考虑建设。

5、在整个过程中，建立数据采集及加工平台

建立该平台的目标：建立政务数据决策资源库；

在《中办发[2002]17号》文件中明确指出三网一库的指导思想。三网（政务内网、政务外网、公众网）是网络建设的范畴，“一库”即中心资源库，信息化的过程只是一个手段，信息化的根本目标即要建立一个中心资源库，该资源库的建立，对于政府的应急处理、领导宏观决策提供了强有力的保障。

因此，作为电子政务应用的建设都需要充分考虑信息的采集、分析、统计系统，以及政务数据中心的建立。

采集数据系统的数据来源主要有以下三种：

（1）各级政府部门在信息化的不同阶段所产生的业务或办公应用数据的采集加工；

（2）其它外来数据来源（即与企业或其它事业单位的外部业务数据接口）；

（3）数据的实时自动采集（在日常工作过程中，各种实时的业务数据采集。例如：在非典、禽流感时期，在每一个固定周期，从当地政府对口的部门所采集的非典、禽流感疫情数据采集）



作者姓名：李鹏（电子政务事业部经理、高级咨询顾问）
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